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国务院发展研究中心“我国金融监管架构重构研究”课题组
近年来，在互联网金融迅猛发展的同时，也出现一些乱象。一些机构“野蛮生长”，行业内鱼龙混杂，跑路、倒闭、停止兑付等风波频发，且涉及金额和人群数量庞大。例如出问题的P2P平台仅2015年1-11月就有790家，问题平台的行业占比高达30%；再如据报载，昆明泛亚有色金属交易所出现400余亿元资金黑洞，涉及投资者22万人，“e租宝”涉及近700亿资金等等。而一旦互联网金融平台风险暴露，往往引发群体性事件，造成巨大的社会影响。网络金融的乱象和高风险，需要尽快出手治理。
网络金融活动监管缺失，道德风险巨大
可以肯定地说，互联网金融在中国的热度超过任何一个国家。造成这种状况的背景，一是实体经济有着大量真实融资需求，而长期受到严格管制的正规金融体系又不能提供足够的资金供给，导致大量企业特别是中小微企业告贷无门。互联网金融以其快捷便利的方式，为这类资金需求者开辟了新型融资渠道，自然受到欢迎；二是与地方政府发展金融的偏好相契合。近年来，地方政府出于促进本地经济发展的需要，对具有积聚资金资源功能的金融业格外重视，纷纷出台优惠政策吸引金融机构进驻。三是相对于民众强烈的投资理财愿望，正规金融体系提供的投资渠道比较狭窄，网络平台的高收益成为吸引投资者的最重要原因。但另一方面，多数投资者又缺少风险意识和风险识别能力，往往盲目相信营销人员的保证和过度宣传。而对于这些新兴业态，监管部门缺少经验，监管体制存在明显漏洞，致使行业发展过热的势头未能得到遏制，道德风险不断放大。
从互联网金融的经营者结构看，目前大体可分为三种类型：第一类是稳健经营者，运作规范审慎，具有较强的管理技术和风控能力，通俗地说是“既想干又会干”；第二类是盲从者，借互联网金融热潮进入该领域，却缺少相应的专业知识和风控能力，只想挣快钱，对困难和风险估计不足，属于“想干却不会干”类型。这类经营者往往缺少耐心和自我约束能力，很容易造成经营不善，倒闭、跑路的P2P平台大多属于此类；第三类纯属骗子，目标就是骗钱。这类机构可能数量不多，但因处心积虑，欺骗性更大，也更容易产生恶劣影响。治理行业乱象的目标，是规范和保护第一类、抑制和淘汰第二类、严厉打击第三类。
有关问题分析
十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》明确提出要对互联网金融进行规范，学术界和媒体对这个问题也早有讨论。但时至今日在实施细则上仍存在很大争议，分歧主要表现在：
第一，对网络金融活动究竟是“严管”（按照正规金融机构的监管模式进行微观审慎监管）还是“宽管”。以P2P为例，主张严管的人认为，既然网络借贷的本质是金融业务，就应该和银行一样监管，否则就是对银行的不公平。还有人举出美国、英国等国家的例子，认为应该参照国外做法监管网络金融活动。反对者则认为，网络金融业务与传统金融业务在经营模式、风控方式等方面都存在很大差异，网络金融的商业模式也具有一定的科学性。如果简单按照传统金融的方式进行监管，很容易对这个新兴行业带来毁灭性打击。美国将P2P行业作为证券投资基金管理，结果绝大多数机构因此而关闭。
第二，网络金融活动由谁来监管。有人认为，按照“谁的孩子谁抱走”的原则，网络金融活动应该是谁审批谁监管。由于没有采用牌照方式管理，现有大量网络金融平台都是在地方注册的，因此应该由地方政府监管。反对者认为，应将网络金融监管权上收至中央政府，因为金融活动是不分地域的。
第三，对网络平台应当如何定性。一方认为，网络平台只能是信息平台而不能是信用平台，也不应允许网络平台进行跨业销售。另一方则认为，这种限制意味着堵住了网络平台综合化发展空间，不仅抑制了网络平台发挥优势，而且在正规金融机构都已经实现综合经营的今天，也是另一种不公平的表现。
笔者认为，首先应该看到，这些活跃于正规金融体系之外的服务平台在一定程度上纾解了小微企业和个人的融资困难，为其提供了大大低于传统民间借贷成本的资金，也为民众提供了多样化的投资渠道，这事实上是一种金融服务效率的改进。除了扩大了金融服务范围、使金融服务方式更加灵活便捷之外，网络金融还创新了征信、评级以及风控方式。因此，即便网络金融活动存在一些问题，仍然需要肯定网络金融的正面作用。在中国这样一个金融供给严重不足的国度，特别在当前经济下行压力较大、银行普遍惜贷的情况下，若对网络金融行业简单粗暴进行打击，将对实体经济产生负面影响。
但是另一方面，也不能放任网络金融继续“野蛮生长”、无序发展，因为金融市场是一个具有杠杆效应和外溢效应的特殊市场，为了保护投融资双方的合法权益，需要对金融活动进行专业化监管。
其次，网络金融监管须符合网络金融活动的特点。例如，应采用较低的资本门槛，较高的责任和技术门槛；再如，鉴于网络金融平台所具有的范围经济优势，应允许其跨业经营，但必须推行牌照管理。也就是说，网络平台可以发售银行理财、券商资管、基金、保险、信托等产品，但是必须遵守相关监管部门的规定，取得相应的牌照，并接受有关监管部门的监管。其实，网络金融平台是最适宜推进金融监管由机构监管转型为功能监管的（因为是新业态，没有历史纠葛和部门利益），不应错过当前的时机。
第三，应转变思想认识，“谁的孩子谁抱走”方式无法解决风险问题，可能导致监管缺失甚至事态失控，酿成区域性金融风险和社会风险。监管部门如果继续坚持“守土有责”的规则，只求自己的“一亩三分地”内不发生金融风险。其结果，只能是一管就死，一放就乱。特别是在“谁的孩子谁抱走”的既定方针下，中央政府将地方金融活动的监管职责交给了地方政府。而后者不仅在监管知识、监管人才和监管经验等方面均严重欠缺，而且还存在着很大的利益冲突。从地方政府角度看，放手发展各类金融活动是其最优选择，因为可以吸引资源，促进地方经济发展。至于风险，一者暴露可能在几年之后，二者作为中央集权国家，中央政府不会放任风险蔓延，更不可能出现地方政府破产。
对于中央政府来说，接收地方金融监管职责也存在问题：一者监管能力受到现行编制、经费、人才等因素的限制；二者贸然接手有可能产生为现有网络金融平台背书的结果。
鉴于上述矛盾，笔者认为：①金融监管应当全覆盖，金融监管的主体是中央政府。过度授权的结果必然是制度设计五花八门，执行力度不一，带来更多的制度套利机会。②特殊金融活动（如小贷公司、私募基金、微贷）可以豁免监管或采取分级监管。对于豁免或分级监管的金融活动，中央政府应进行顶层制度设计，借以减少地方政府职责的利益冲突。
关于规范网络金融活动的若干建议
从已经暴露出来的涉嫌非法集资或欺诈案件看，大多具有类似的行为模式：一是平台无真实第三方资金托管，投资人资金被平台内部人操纵。二是信息高度不透明，交易产品真实度低甚至是虚拟产品。销售人员夸大产品收益和安全性，宣称无风险和打着“政府支持”的旗号忽悠投资者。三是在全国各地大肆铺设代销网络，以八爪章鱼方式快速吸收资金。四是以高大上的口号骗取社会信任，不惜巨资打造名声。例如泛亚宣称要建设“全球最具规模的稀有金属现货投资及贸易平台”；再如e租宝母公司钰诚集团号称要做受尊重的世界500强企业，并登陆央视黄金广告时段、赞助多个卫视节目、投放地铁公交等大客流量交通工具广告。五是利益引诱，如以不合理的高薪招聘有招揽社会资源（包括资金、知名专家学者、高级别官员等）能力的员工，吸引一些官方机构与之合作等。这些操作手法颇具欺骗性，并在一定程度上绑架了政府和媒体。此外，当前一个突出问题是各类机构满天飞，居民社区附近、街道上随处可见冠以“金融”名号的门店，有的甚至模仿正规金融机构的商标，具有很大的欺骗性。针对以上问题建议如下：
第一，尽快出台相关监管细则。如前所述，金融市场是一个敏感的特殊市场，有很强的外部性，需要中央政府层面的统一、专业化监管。不能以金融创新为名，放纵地方金融盲目发展。也不能为了减少中央政府的监管压力，让地方政府监管和承担全部风险责任。为此，《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》提出的一些重要思想，如建立客户资金第三方存管机制、建立信息披露和风险提示机制、强化洗钱和防范金融犯罪等，需要尽快落实。在具体方式上，可将部分制度起草工作授权给互联网金融协会承担，并通过公开征求意见的方式给市场以明确预期，避免因规则的过于突兀而给市场带来冲击。
第二，根据暴露问题有针对性地规范网络金融活动，堵住现有漏洞。建议明确规定，凡是未获金融监管部门批准的机构，在工商注册时一律不得在机构名称中加入“金融”字样。同时在制订规则时，要强化对资金托管和透明度的要求，明确在宣传产品时必须充分揭示风险，并将扩张过快、在媒体过度宣传的网络金融平台作为重点监控审查对象。
第三，对网络金融平台采取差异化的监管和风控制度。建议将网络金融平台分为纯信息中介和有限信用中介两类，并明确两者的差别。对于前者，需明确禁止事项和行为规范，如在工商局注册后须在互联网金融协会报备，定期向监管部门提供交易信息等。对于后者，设立时须报批，并建立包括资本金要求、流动性要求、发起人和高管资质要求等在内的监管制度（但须有别于传统金融机构，例如更加强化专业技术要求和风险责任）。
第四，加强跨部门协调。由于网络金融平台具有数量大、分布散、大量利用互联网的特点，前期快速发展过程中又只进行了工商注册。建议建立工商部门、电信部门与金融监管部门的信息沟通机制。并建立包括公安、检察、中央和地方金融监管部门等相关部门在内的危机处置机制，以及时应对突发事件。
第五，强化对正规金融机构的行为监督。在网络金融平台乱象中，不能忽略正规金融机构的作用。从泛亚案例看，银行并未真正行使第三方存管的职责，反而存在“助纣为虐”的嫌疑。据报道，某国有大行新疆分行销售的“泛亚理财产品”金额高达70亿元。另一方面，银行出于自身利益的需要，普遍利用各类网络金融平台销售自己的理财产品。这种做法事实上起到了为平台增信的作用，也为平台提供了造假的机会。因此，应加强对正规金融机构与网络金融平台签订合作协议等行为的监督，要求银行强化第三方存管责任，加强对业务合作方资质和能力的审核，并对合作情况进行跟踪监督。
第六，加大对非法集资的打击力度。鉴于非法集资和欺诈行为对网络金融声誉的破坏力极大，严重影响社会稳定和投资人对政府的信任度，应进一步加大打击力度和行政、执法、司法部门之间的信息沟通。可借鉴一些地方成功的“地方金融相关监管部门联系会议制度”，鼓励地方和中央金融监管部门派出机构之间建立常态化的沟通机制，及时互通风险排查信息，促进政策协调。同时要强化金融机构的监督、报告义务。设立针对非法集资的银行账户资金异动（如短期内多渠道大量资金流入）监督报告制度，发挥好银行庞大网络的触角作用。
第七，加强投资者风险教育，提高其风险意识和识别能力。应尽快落实《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》中有关投资者教育的规定，明确责任单位和具体实施办法。同时，应要求主流媒体在广告宣传中加大风险提示的力度，开设金融风险识别相关知识专门栏目等。■
（报告执笔人：张承惠， 课题负责人：张承惠,课题协调人：陈道富。课题组成员：王刚、朱鸿鸣、朱俊生、张丽平、彭一然、宋毅成、郑醒尘、任浩聪、雷薇、白皓）