强监管常态化，不代表运动式整治常态化。在新的形势下，不管是进一步响应改革开放号召还是基于监管公平原则，不管是为了推动行业自然出清还是促进行业改革创新，中国支付牌照审批的常态化，是时候了。

文 | 董云峰

过去几年里，我们见证了不少新银行、新保险公司、新基金公司的诞生，却很久没有看到一家新支付机构的面孔了。

早在2015年，央行就基本停止了支付牌照的发放；从2016年至今，央行没有发放一张新的支付牌照。

在支付牌照审批闸门关闭之后，牌照价格水涨船高，造就了一批奇货可居的既得利益者，而它们原本应当在市场竞争和合规压力之下自然退出市场。

另一边，新经济与新金融的浪潮此起彼伏，越来越企业产生了涉足支付业务的需求，但在牌照停发的情况下，它们要么苦苦等待且不知道等到什么时候，要么不得不从既得利益者那里高价购买牌照，哪怕是一张没有业务、没有品牌的“壳”。

新金融琅琊榜了解到的情况是，目前共有200多家支付机构申请在等待审批。

如今，中国支付市场的发展全球领先，支付机构监管体系渐趋成熟，而在多年的狂奔之后，支付行业开始显现增长乏力、格局固化的态势，此时此刻，推动支付牌照审批常态化的时候到了。

在中央大力扶持民营企业的政策背景下，对于那些具有真实业务场景和庞大用户需求的民营企业，更应该优先考虑其支付牌照申请。

与此同时，还应当进一步加大市场退出力度，对那些不守规矩、不务正业、不做实事的支付机构从严处理，真正形成“能进能出”的监管常态，对牌照申请者亦能形成良好的威慑与引导意义。

在任何市场里，都不应该因为部分坏玩家的存在，人为设置关卡阻碍新玩家的进入，乃至“一刀切”关闭闸门。严监管、强监管，不等于不发牌照，而牌照的正常审批，不等于监管放松。有进有出，才是一个正常的市场。

概言之，强监管常态化，不代表运动式整治常态化；牌照审批的常态化，正是强监管常态化的应有之义。

需要指出的是，近年来，无论银行、保险、证券、基金等大牌照，还是保险代理、基金销售等小牌照，一直处于相对正常的审批状态，均不存在停发牌照的情况。

我国支付牌照的来龙去脉

第三方支付是一个新兴的行业，从1998年12月PayPal诞生算起，至今不过20年。

1999年，中国出现了最早的第三方支付公司——北京首信股份公司和上海环迅电子商务有限公司，它们主要为B2C网站服务，从此第三方支付开始受到市场关注。

本世纪前五年里，银联商务、支付宝和财付通相继成立，拉卡拉、快钱和易宝亦出现在这一时期。

随着电子商务的繁荣与移动互联网的兴起，第三方支付迎来发展的春天。以支付宝和财付通为代表，在线支付更是呈现爆发之势。

2008年，当时正值机构改革，国务院批准中国人民银行（下称央行）新的“三定”方案，确立了央行“制定全国支付体系发展规划，统筹协调全国支付体系建设”的职责。从此，第三方支付逐渐被纳入监管。

2009年4月，央行宣布对从事支付清算业务的非金融机构进行登记；2010年，央行出台《非金融机构支付服务管理办法》及其实施细则，启动《支付业务许可证》审批核发工作。

从2011年起，支付牌照审批正式开闸。根据央行披露的数据，2011-2014年，央行分别向101家、96家、66家、19家支付机构发放了牌照，数量逐年递减。

截至2014年末，已有269家支付机构拿到支付牌照。其中，获准开展网络支付业务的支付机构117家，获准开展预付卡发行与受理业务的机构166家，获准开展银行卡收单业务的机构62家。

然而，从2015年开始，支付牌照的数量开始不增反减。一方面，支付牌照的发放基本停止；另一方面，央行开始注销一些存在重大违规行为的支付公司牌照，诸如浙江易士企业管理服务有限公司和广东益民旅游休闲服务有限公司。当年末，持牌支付机构降至268家。

根据《《非金融机构支付服务管理办法》》，支付业务许可证有效期5年，支付机构需要在到期前向央行申请“续展”。在2015年下发的续展工作方案中，央行提出清理整顿无牌机构，依法终止合规意识和内控管理较为薄弱、投诉和举报较多的相关机构的申请资质。

基于公开资料，在2016年以来的续展过程中，央行通过不予续展或推动合并等方式，累计注销了33家支付机构，目前支付牌照数量为238张。

牌照审批是如何关闸的

2015年是一个转折的年份。

当年3月，多家媒体报道称，第三方支付牌照政策收紧，北上广深浙等地已暂停发放，并且央行已不再接收申请文件。

尽管如此，那时候互联网发展如火如荼，移动支付浪潮浩浩荡荡，行业里很难感受到政策收紧的信号。

2015年7月，央行等十部委发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，互联网支付受到高度重视，监管部门提出“支持互联网企业依法合规设立互联网支付机构”。这番表态令很多互联网公司燃起了对支付牌照的热情。

遗憾的是，2015年末，以e租宝、泛亚财富为代表的恶性风险事件爆发，决策层对互联网金融的态度发生了大转弯。

紧接着，一场力度空前的互联网金融风险专项整治降临了。

2016年4月，国务院办公厅下发《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，要求开展支付业务的机构应依法取得相应业务资质，不得无证经营支付业务。

同期，由央行牵头出台的《非银行支付机构风险专项整治工作方案》提出：严格支付机构市场准入和监管，加大违规处罚。按照总量控制、结构优化、提高质量、有序发展的原则， “一般不再受理新机构设立申请”，重点做好对已获牌机构的监管引导和整改规范。

2016年8月12日，刊登在央行网站的新闻稿公开称：坚持“总量控制、结构优化、提高质量、有序发展”的原则，一段时期内原则上不再批设新机构。

在这场专项整治风暴中，从“一般不再受理新机构设立申请”到“一段时期内原则上不再批设新机构”，支付牌照审批的闸门被彻底关闭。

2018年7月，央行指出，互联网金融风险是金融风险的重要方面，将再用一至两年时间完成互联网金融风险专项整治，推进互联网金融监管长效机制建设。这意味着，互联网金融专项整治行动或将延迟到2020年方可完成，支付牌照申请短期开闸无望。

2016年至今，接近三年过去了，央行再没有批设任何一家新的支付机构。

对于支付牌照停发，央行在2017年7月发布的《中国支付体系发展报告（2016）》中曾解释称：目前存量机构能够满足广大社会公众的零售支付需求，新机构进入市场需要充分评估盈利、可持续发展和市场规模扩大的可行性，故央行总体把控市场规模节奏，避免盲目扩大行业整体规模。

牌照审批是时候常态化了

我们认为，对于不合规、无实力的存量支付机构，该注销则注销；对于符合监管标准的支付机构申请，该放开就放开，这才是一个常态化的监管机制。

为什么说支付牌照的审批是时候常态化了呢？主要有以下四方面理由。

第一，中国改革开放迎来四十周年，在对外开放力度不断加大的同时，对内开放不应该落后。既然启动了外资支付机构审批，内资支付机构审批没有理由继续停摆。

今年3月，央行发布了《中国人民银行公告〔2018〕第7号》，明确外商投资支付机构的准入和监管政策。央行指出，该《公告》明确了外资和内资支付机构须遵守相同规定，实现统一的准入标准与监管要求，营造公平的市场竞争环境，不断扩大金融对外开放。

7月份，央行上海总部公示了越蕃商务信息咨询（上海）有限公司的支付业务许可申请信息，这是近三年来央行第一次公示新增支付牌照许可公告。越蕃商务为英国外汇金融公司World First的全资子公司。

出于公平原则，既然准入标准与监管要求是统一的，那么围绕支付牌照审批，为什么要将外资和内资区别对待呢？

2017年11月，第六届中国支付清算论坛上，央行副行长范一飞曾指出，要营造良好的公平竞争环境，既不实行歧视政策，也不搞超国民待遇；既不对内歧视，也不对外歧视；监管部门将开渠引活水，鼓励有实力、可持续发展的中外资机构入场开展业务。

在这方面，基金销售牌照的监管可资借鉴。基金代理销售牌照由证监会审批，经过2016年暂停后，目前已逐步放开。2017年以来，京东、腾讯和百度的基金销售牌照申请均获得了证监会放行。这与支付牌照的持续“冻结”形成鲜明对照。

第二，现阶段，我国支付体系的基础设施与规章制度趋于成熟，市场环境不断改善，监管权威大大提升，此时引入新的支付机构，其风险更加可控。

以2010年的《非金融机构支付服务管理办法》为开端，多年来央行始终致力于配套制度建设，相继发布《《非金融机构支付服务管理办法》》实施细则、《支付机构预付卡业务管理办法》、《银行卡收单业务管理办法》、《非银行支付机构网络支付业务管理办法》、《非银行支付机构分类评级管理办法》和《支付机构客户备付金存管办法》等一系列规范性文件。

截至目前，形成了以《中国人民银行法》和《非金融机构支付服务管理办法》为统领，备付金管理制度为核心，全面覆盖网络支付、银行卡收单和多用途预付卡三大业务模块的支付机构监管制度体系，为我国第三方支付行业的长远健康发展打下了坚实的基础。

如果说前些年支付行业的诸多乱象，其根源在于监管滞后于行业的野蛮生长，那么在监管体系相对发达的条件下放开牌照审批，在源头上就大大降低了相关风险。

第三，在第三方支付市场增长势头显著放缓且行业格局相对固化的背景下，放开支付牌照审批有利于进一步激发市场活力，推动支付产品和服务创新。

根据易观发布的最新数据，今年二季度，中国第三方支付移动支付市场交易规模达393078.3亿元，环比降低2.62%。

易观分析认为，移动支付整体交易量级已经达到较高规模，对小额高频场景渗透已经达到较高水平，区域下沉并未出现突破性进展，在场景固化等因素的影响下，行业整体规模首次出现环比降低的现象。

而近年来，支付宝和微信支付两大巨头在市场上占据绝对垄断地位，现有的其他市场主体竞争力日益下降，导致市场活力一步步丧失，这势必会影响全行业的创新与变革步伐，且不利于强化中国支付行业在全球范围内的领先地位。

第四，放开支付牌照审批，契合当下支持民营企业发展、推动民营经济创新的政策需要。

尽管牌照资源的逐利性，可以在一定程度上推动支付行业兼并重组、实现支付机构的结构优化，但此举几乎不可避免地带来了炒作牌照资源的不正之风，从而不利于劣质支付机构的主动退出。

诚然监管部门的考虑在于疏解行业的历史风险，其出发点固然是好的，但让新进入者付出如此沉重的代价，是否合理呢？

更重要的是，从近年来支付牌照的买方来看，基本都是民营企业，并且大部分还是所谓的新经济公司。在支付牌照审批停摆的情况下，这些民营企业出于业务拓展需要，不得不耗费巨资去收购牌照——哪怕被收购的大多数支付机构缺乏专业能力和业务积累。这大大增加了企业负担。

举个例子，2016年9月，美团收购了钱袋宝，市场预期其价格超过10亿元。像美团这样的互联网公司，有着海量的用户和丰富的支付场景，为什么不对其敞开牌照审批的大门，反倒逼得企业不顾自身亏损去高价买入牌照？

在一些市场人士看来，央行因互联网金融整治而关闭支付牌照申请通道，是“一刀切”的监管办法，真正需要支付牌照的企业因此失去机会，只能寻求投资或收购现有的支付牌照企业。这其实是让有意愿进入支付市场的企业为僵化、缺乏弹性的金融监管买单，并不符合央行一贯开放、包容、鼓励竞争的监管风格。

在新的形势下，不管是进一步响应改革开放号召还是基于监管公平原则，不管是为了推动行业自然出清还是促进行业改革创新，中国支付牌照审批的常态化，是时候了。