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近日，中国裁判文书网公示了一则裁定书，当事人为招商银行股份有限公司深圳分行(以下简称“招行深圳分行”)及湖南省高速公路管理局(以下简称“湖南高管局”)。该案从最初提起诉讼至今已持续近3年时间，焦点是一封回购《承诺函》。
为了帮助湖南宜连高速公路发展有限公司(以下简称“宜连公司”)拿到融资，湖南高管局违规向招行深圳分行出具了担保类《承诺函》。本案二审最终判定该《承诺函》无效，但就宜连公司不能偿还招行深圳分行的贷款本息4.55亿元及相关利息、罚息、复息，湖南高管局需承担1/3赔付责任。
此前，地方政府及相关部门出于招商引资的需要，明知自身不具备保证人资格仍出具《承诺函》，为相关企业获得贷款做背书，同时银行明知国家机关等机构禁止作为担任保证人却仍要求地方政府相关部门出具担保函，这种情况并不少见。
北京市问天律师事务所金融律师张远忠表示：“该类纠纷很常见。过去，地方政府为了获得贷款出具担保函的情况比较普遍。由于之前埋下了隐患，目前该类纠纷出现了一个爆发期，相对较多。”
“飞蛾扑火”
近日，中国裁判文书网公示了《招商银行股份有限公司深圳分行、湖南省高速公路管理局合同纠纷执行实施类执行裁定书》。该案一审判决书显示，2006年3月9日，湖南省宜章县人民政府作为出让方，与受让方宜连公司签订《湖南宜章至广东连州高速公路项目特许投资、建设、经营、养护管理合同》。
2009年8月20日，招行深圳分行与建行湖南分行作为贷款人，与借款人宜连公司签订《人民币资金银团贷款合同》，两家银行共同向宜连公司发放贷款12亿元，其中建行湖南分行发放8.4亿元、招行深圳分行发放3.6亿元。
(2017)最高法民终353号民事判决书显示，在上述合同签订前10天——2009年8月10日，湖南省高管局曾向招行深圳分行出具《承诺函》，表示“贵行对宜连公司提供的项目贷款，若该公司出现没有按照履行其到期债务等违反借款合同约定的行为，或者存在危及银行贷款本息偿付的情形，出于保护投资商利益，保障贵行信贷资金安全的目的，我局承诺按《特许合同》第15.6条之规定全额回购宜连高速公路经营权，以确保化解银行贷款风险，我局所支付款项均先归还贵行贷款本息”。
上述判决书显示，在贷款发放后，宜连公司未能按约偿还贷款本息，招行深圳分行及建行湖南分行向法院提起诉讼，法院对宜连公司所持有的高速公路收费权等资产进行拍卖，但湖南高管局并未竞拍，拍卖以流拍告终。
2016年3月10日，招行深圳分行向湖南省高管局发出《关于严格履行宜连高速经营权回购义务的函》称：“截至目前，贵局仍未就回购或参与竞买收费权出具确切的方案，案件久拖不决给银团及我行带来了极大的困扰和损失。望贵局按照向我行出具的《承诺函》，严格履行宜连高速公路经营权回购义务。”
但湖南省高管局仍未能就宜连公司所欠债务予以处理，招行深圳分行提起诉讼，于2016年5月23日立案。双方历经二审，由中华人民共和国最高人民法院出具的(2017)最高法民终353号判决书显示，二审判定《承诺函》具有保证担保性质，但根据担保法第九条关于“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人”的规定，湖南高管局作为湖南基础设施高速公路的建设、管理事业单位，不得作为保证人。所以，《承诺函》因违反法律强制性规定应认定无效。
同时，判决书显示，“高管局作为出具人，明知自身不具备保证人资格仍出具《承诺函》，具有过错。而招行深圳分行作为专业的金融机构，明知高管局作为事业单位，不能成为保证人，其仍要求高管局出具《承诺函》，招行深圳分行亦存在过错”，“酌定高管局对宜连公司不能偿还招行深圳分行的贷款本息455122158.5元及以3.54亿元为基数按《人民币资金银团贷款合同》的约定计算自2016年4月23日起至付清之日的利息、罚息、复息承担三分之一的赔偿责任”。
招商银行对二审结果并不满意，申请再审，但最终被驳回，该案至此尘埃落定。《中国经营报》记者分别就此事与当事人双方取得联系，并发送采访提纲邮件及传真，但是截至发稿，当事人双方对此并未回复。
无效的承诺函
实际上，银行等金融机构与政府部门因类似承诺函而引发的纠纷并不罕见。
(2017)新29民初23号民事判决书显示，拜城县财政局向某股份制银行阿克苏分行出具的承诺函被判无效，只承担贷款公司不能清偿的二分之一的赔偿责任。在此承诺函中，拜城县财政局表示如接受贷款的投资公司无法按期还贷，拜城县财政部门将及时筹集缺口资金予以偿还。
(2017)最高法民终84号民事判决书显示，石河子经济技术开发区财政局与中国信达资产管理股份有限公司新疆维吾尔自治区分公司的保证合同纠纷获得二审判
决，石河子经济技术开发区财政局出具的承诺函被判定为无效，但需承担贷款公司不能清偿的二分之一的赔偿责任。
承诺函纠纷早在2004年就已存在。2004民四终字第5号民事判决书显示，2004年，最高人民法院再审判决佛山市人民政府为交通银行香港分行出具的《承诺函》无效，佛山市政府不应承担任何法律上的责任。
《中华人民共和国担保法》第七条及第八条明确指出，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外；学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。
“最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释”(以下简称“担保法解释”)进一步指出，国家机关和以公益为目的的事业单位、社会团体违反法律规定提供担保的，担保合同无效。因此给债权人造成损失的，应当根据担保法第五条第二款的规定处理——担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。
经记者查阅，对于有过错的担保人承担民事责任的程度，担保法解释第七条规定，“主合同有效而
担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。”
这意味着，当政府相关部门向银行等金融机构出具类似担保的《承诺函》，最多只需承担1/2的责任。
张远忠表示：“该类承诺函在法律上是无效的，但政府相关部门明知自己不能出具该类承诺函，却仍出具获取银行信任来获取贷款，实际上是侵害了对方的财产权，但是具体的判定，还要对双方过错进行一个具体的考量。”
明知故犯
在湖南高管局与招行深圳分行的纠纷中，法院确认湖南高管局明知自身不具备保证人资格仍出具《承诺函》，实质目的则为确相关公司获得贷款。而招行深圳分行明知湖南高管局不能成为保证人，仍要求湖南高管局出具《承诺函》，双方均存在过错。
记者发现，在上述提到的另三起涉及《承诺函》纠纷中，当事人均被认定为在《承诺函》开具前就知晓其无效。
例如，相关判决书显示，拜城县财政局明知国家机关不能担任保证人而出具具有担保性质的《承诺函》；上述某股份制银行作为金融机构，明知担保法禁止国家机关担任保证人而接受财政局担保，对担保无效双方均有过错；云浮市政府明知国家机关不能担任保证人而出具具有担保性质的《承诺函》，香港交行应当知道我国法律禁止国家机关担任保证人而接受云浮市政府的担保。
张远忠表示，双方明知故犯的原因是地方政府想招商引资，需要资金，而金融机构与其协定，提供资金就要政府背书，所以政府为了获取资金，只能违规出具。而从金融机构的角度讲，是想获得一个保证，当然金融机构也清楚，这类保证只是可能会得到赔偿，所以这种承诺函可以说是一种“君子协定”。
中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军表示，任何市场行为都是交易，交易就会有谈判，金融机构会要求地方政府满足自己的条件再放贷款，而地方政府也会考量若想获得贷款，自己应拿出什么样的条件。赵锡军认为，从经济的角度来看，政府出具担保类的支持性文件较为正常，它的目的在于拿到资金，进一步发展地方经济，但是该行为可能会让地方政府的公信力有所损害。
近年来，国家对于地方政府债务及承诺函相关事项作出了明确规定。如2017年《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知(财预〔2017〕50号)》明确指出，金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
一位国有银行分行对公业务人士表示：“大约三四年前，国家在清理地方债的时候，我正好负责相关工作，当时政府出具承诺函就被明令禁止了，当然各省的情况可能略有不同。之后国家陆续出台了一些相关规定，政府出具担保性的承诺函就愈发少见了。”
上述国有银行分行对公业务人士告诉记者：“在清理地方债务的时候，国家对于一些政府出具承诺函并达到一定条件的项目，会纳入政府预算处理，这意味着承诺函生效。而此后，就不再允许了。如果没有纳入财政预算，银行的贷款就有风险，因为地方政府的财政预算没有制定相关的还款计划，在这种情况下，就算因为出具承诺函地方政府败诉，地方政府很可能也没钱还。”
赵锡军表示，近些年，由政府出具担保类支持性文件的情况有所改观，中央政府的相关文件出台后，地方政府举债的责任愈发明确；同时为了解决地方政府的融资问题，中央政府近几年追加了地方债、专项债的发行；如果未来能够更加明晰地方政府在地方事务方面的职责，同时不断提升管理要求，这个问题可能会彻底解决。
(责任编辑：李伟)
