7月1日，中国将全面实施居民身份证异地办理、挂失申报和丢失招领“三项制度”，公安部要求各地细化疑难户口落户政策，逐一研究，逐一落户，力争年底前基本解决无户口人员落户问题。

启动警方帮助黑户落户。受访单位供图

《民主与法制时报》记者汤瑜

想上学没户口，想出远门没身份证，想结婚没有证明……不仅如此，没有户口还意味着很多福利无法享受。

7月1日，中国将全面实施居民身份证异地办理、挂失申报和丢失招领“三项制度”，公安部要求各地细化疑难户口落户政策，逐一研究，逐一落户，力争年底前基本解决无户口人员落户问题。

浪迹异乡27年“黑户”终圆梦

“谢谢你们帮我恢复身份，让我重返家乡找到亲人。”4月25日下午，在江苏启东市警方陪同下，离家27年的李月珍回到了广西兴业县沙塘村的老家，与年逾八十的母亲相认。

在李月珍模糊的记忆里，故乡沙塘村地处山区，交通闭塞，村民思想守旧。1990年，李月珍因感情问题结束了不到两年的婚姻，两个孩子由前夫抚养。遭家人和同村人冷眼的她离家出走，坐上长途汽车，翻山越岭，只身前往广东打工，开始了流浪异乡的生活。

因为识字不多，又是第一次出门，李月珍在广东生活非常艰辛，没有工作、没有收入，流落街头的她有时一天也吃不上一口饭。最艰苦的时候，她甚至两次靠非法卖血赚取生活费。即便这样，倔强的她也没有想到回家，坚持在广东生活了4年。

1995年，她结识了第二任丈夫，来到江苏省启东市，有了自己的家庭和孩子。可好景不长，孩子7岁那年，丈夫患胃癌过世，突如其来的不幸，给李月珍又一次沉重打击。由于她的第一代身份证已经过期，没有机会再外出务工，为了抚养孩子，她自学剪发手艺，在启东近海镇开了一家小理发店，过起了“黑户”的日子。

“就这样东躲西藏，在启东一待就是23年，没有身份证，生活处处受限。”李月珍坦言，更糟的是，今年53岁的她无法享受医保、农保等应有的待遇。

今年3月份，启东警方在开展“走帮服”为群众排忧解困活动中，掌握了她的情况。听取了辖区派出所汇报后，警方立即成立专门工作组调查核实。由于李月珍外出多年，当地户口已被注销，加之没有老家亲人的任何联系方式，因而不能确认她的真实身份，这让李月珍刚刚燃起的一线希望再次搁置。

但户政民警没有放弃，他们一方面与广西兴业警方取得联系，一方面在公安“常住人口信息库”中查对相关信息，继续收集佐证依据。经过进一步调查，民警找到了李月珍原户籍行政村的老宅所在地，并委托当地民警采集了她母亲的血样，邮寄到启东，免费为其办理比对鉴定，最终拿到了可以证明其身份的鉴定结果。

考虑到李月珍处于“黑户”状态，来回路上诸多不便，4月24日，启东警方派民警陪同李月珍一同踏上回家寻亲之路。从江苏启东到广西兴业，路程将近2000公里，由于她没有身份证，不能乘坐飞机，只能靠警方开具的介绍信乘火车返乡。经过18个小时的颠簸，李月珍在离家27年后，终于踏上了这片熟悉土地。

4月25日，护送组抵达广西玉林后，民警不顾长途奔波的劳累，立即乘车赶赴兴业县公安局，争取尽早为李月珍办理恢复身份手续。当地户政部门了解情况后，为她开通了绿色通道，采集信息、拍摄照片、录入上传，不到半天时间，便落实了相关交接、申报手续。

“我再也不是黑户了！”李月珍拿到临时身份证和户口簿时激动落泪。

办好全部手续后，在警方陪同下，她回到了沙塘村的老宅，见到了满头白发的母亲，“妈妈，我做梦也没想到还能回家与你们团聚！”李月珍27年的夙愿终于实现。

在中国，类似李月珍的情况还有不少，据启东市公安局民警孙鼎介绍，该局近3年来就解决涉及不符合计划生育政策、未办理医学出生证明、农村地区因婚嫁被注销户口等五大类“黑户”人员278名。

超生落户的欣喜与忧愁

根据第六次人口普查报告，中国约有1300万人没有户口，成为俗称的“黑户”。这些黑户中有超过一半是超生人口，其他还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐或基层部门不作为等多种原因导致的无户籍人员。

近日，陕西省咸阳市公安局秦都分局开展无户口人员登记户口问题“百日专项行动”，成功落户25人。

2016年4月10日，陕西省兴平市西吴镇豆马村村民姜玉霞、高忠院夫妇在路上捡到一个女婴，交由婚后6年未育的外甥女王冲宵、女婿刘江抚养，孩子无出生证。社区民警得知情况后，立即与打拐办、马泉街道办联系，多方取证，确认无疑后，组织医学检验，采集DNA信息入库比对。夫妻俩按照规定申办收养证时，为防止在采血、检验、比对、认定等关键节点出现纰漏，民警实施全程录像，详细建档，一式两份，待所有工作完成后，以养女关系将女婴户口落于刘江名下。

“没有户口，寸步难行。”广东省东莞市张女士的第二个孩子今年7岁，属于超生范畴，由于没有缴纳社会抚养费，孩子的户口在2015年前一直未能办下来。“不能上公立小学，还坐不了飞机、火车，出不了远门。”她说。

湖南省湘潭市6岁男孩程程近日在父母的带领下来到派出所登记上户。程程父母说，孩子属于超生，未缴纳罚款，所以一直未上户口，“上完户口，他就和其他孩子一样能上学了。”

依法登记户口是法律赋予公民的一项基本权利。早在1988年，原国家人口计生委就与公安部联合印发了《关于加强出生登记工作的通知》，要求任何地方都不得自立限制超计划生育的婴儿落户的规定，此后也多次重申这一规定。

令人遗憾的是，法律和政策在落实过程中大打折扣，“不交超生罚款就不让落户”几乎成了各地不成文的规定。

北京市一位基层民警表示，超生而未缴纳社会抚养费是过去形成大量“黑户”的主要原因。

记者获悉，目前，湖北、湖南两省无户口人员办理上户手续，均不用再查验准生证或缴纳社会抚养费的证明。武汉市公安机关表示，登记户口只需父母双方结婚证、身份证、出生医学证明即可办理。中央出台意见，明确解决无户口人员的落户问题，在不少群众看来，这不仅体现了以人为本，更有利于在全社会树立法治权威。

许多人为拿到户口而欣喜，但也有一些人因担心成为超生罚款依据而迟迟不去办理落户手续。

由于北京市卫计部门明确表示未交齐社会抚养费不予落户，北京市民曹女士没有给超生的孩子落户口，“担心个人信息会被用来催缴超生罚款，还在观望中，期待政策进一步明确。”

2015年媒体曾报道北京通州一对夫妻超生6子，4个孩子无户口，需缴纳70万社会抚养费才能补办户口。

全国类似这样的情况还有不少。

对此，国家行政学院教授汪玉凯认为，超生人员落户后缴纳社会抚养费的问题，各地应尽快出台细则，让老百姓心中有数，避免造成执行混乱。北京、上海、广州等特大城市有人口控制的严格目标，可以根据国家政策制定因地制宜的地方政策。

多地出台无户口人员落户细则

为完善户籍制度，2016年1月14日，国务院办公厅公布《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件，提出要全面解决超生、非婚生育等八类无户口人员登记户口问题。在政策衔接方面，对于无户口或暂未办理户口登记的适龄儿童少年，教育部门和学校不能因为无户口、不符合计划生育政策等理由拒绝接收入学，学校不得收取任何额外费用。

该意见将无户口人员分为8类：不符合计划生育政策的无户口人员，未办理《出生医学证明》的无户口人员，未办理收养手续的事实收养无户口人员，被宣告失踪或者宣告死亡后户口被注销人员，农村地区因婚嫁被注销原籍户口的人员，户口迁移证件遗失或者超过有效期限造成的无户口人员，中国公民与外国人、无国籍人非婚生育的无户口人员，其他无户口人员。

在此基础之上，多省市根据本地的实际情况，细化了无户口人员的分类，并明确了每类无户口人员的落户程序。记者梳理发现，北京、浙江、河南等20多个省市出台了无户口人员落户的实施细则。

此外，一些地区还优化了某些无户口人员落户的程序。按照《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》，申请随父落户的非婚生育无户口人员，需一并提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。

对此，吉林省明确，为减轻无户口人员落户负担，申请随父落户的非婚生育无户口人员，原则上由父亲户籍所在地派出所民警调查核实，凭社区(村委会)出具的证明办理落户手续。对无法判定或经民警调查未能核实相关情况的，需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。

安徽省将无户口人员细分为9类，增加了“生活无着的流浪乞讨人员中的无户口人员”；广东省增加了“无法查找身份信息的滞留流浪乞讨无户口人员”；甘肃省增加了“本辖区因历史原因形成的无户口人员”；河北省也增加了“本地因历史原因形成的无户口人员”。

对于“不符合计划生育政策的无户口人员”的落户，浙江省提出，有关派出所不得以未交验独生子女父母光荣证、生育登记证(卡)、再生育证、已实施计划生育手术凭证、违反计划生育处罚决定书、社会抚养费征收决定书或收据以及村(社区)同意落户证明、未落户证明等材料为由，不予或者拖延办理。

公安部相关负责人表示，第六次人口普查时全国摸排出的1300余万无户口人员问题，已基本解决。今年要下大气力把无户口人员落户问题基本解决。对少数基础薄弱地区、偏僻地区，要集中攻坚，全面摸排，对疑难问题要逐一研究，逐一解决。