1月14日，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位 强化治理 提升金融服务能力的意见》（5号文），旨在推进农商行更好地回归县域法人机构本源、专注支农支小信贷主业，不断增强金融服务能力，支持农业农村优先发展，促进解决小微企业融资难融资贵问题。

一、政策出台背景

强化“几家抬”的政策思路，畅通小微三农“毛细血管”，提升金融服务的匹配度和有效性。当前，激发微观主体活力，发力普惠金融，成为推动经济增长、促进就业增加、实现社会稳定的重要保障。去年以来，政府通过扩大MLF投放、定向降准、增加再贷款再贴现额度等“精准滴灌”政策以及引导设立普惠金融事业部、完善监管标准等举措，着力加强对小微和三农等普惠领域的金融扶持力度，取得一定成效；但在金融资源错配、货币政策传导机制不畅等约束下，政策效果还有待进一步增强。为此，在定向宽松和政策激励之外，强化“几家抬”的政策思路，通过监管规范引导，着力强化中小和互联网金融机构服务实体经济和本地区域的力度，提升服务的匹配度和有效性，便成为今年以来政策实施的着力点。近期以来，中国银保监会、浙江银保监局先后就规范银行业金融机构异地持牌、互联网助贷和联合贷款等发布指导意见，要求中小金融机构、当地城商行和民营银行回归本源、聚焦本地，此次对农商行业务范围和领域的规范引导，亦是对这一政策基调的延续和强化。

二、政策主要内容

1、引导农商行回归信贷本源，定位三农和小微普惠群体，实现贷款“做小做散”。一是业务聚焦传统信贷。近年来，在普惠金融政策支持和监管强化下，金融机构逐步回归本源，三农和小微领域的信贷支持力度有所增强；但在风险与收益的权衡下，中小区域金融机构也出现了一定程度的“离农脱小”盲目扩张倾向，资产负债结构需进一步优化。上市农商行数据显示，2018年三季度末，5家农商行信贷资产占比仅在50%左右，较五大行和全国股份行均有一定差距。此次文件要求农商行贷款占比不小于表内总资产的50%，限制农商行通过同业和投资等方式进行规模的盲目扩张。二是定位三农和小微。对农商行支农、支小贷款，文件从规模占比、增速、授信与用信覆盖面、建档与评级覆盖面等多个维度提出监管要求，引导农商行专注服务三农和小微。三是贷款投放做小做散。要求大额贷款（单笔超过一级资本净额2.5%或5000万人民币）占比逐年下降至低于30%，限制农商行通过发放大额支农小微贷款完成监管指标，进一步引导农商行贷款投放做小、做散，惠及大众。

2、引导县（区）域农商行专注本地，服务下沉，防止区域金融风险外溢。文件要求农商行业务经营原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），新增可贷资金用于当地的比例不小于70%，在增强区域服务能力的同时，有效控制区域风险外溢，维护金融体系稳定。近年来，上市农商行的本地贷款及新增本地贷款占比逐渐下降，数据显示，2018年上半年，拥有较多异地分支机构的常熟银行、张家港行等，本地贷款占比远低于70%的要求，服务当地力度需进一步提升。伴随此意见实施，存量跨区域经营的分支机构牌照会成为稀缺资源，今后新设异地分行的概率大幅降低。未来，对定位清晰、管理良好、支农支小成效突出的农商行，政策将支持其参与设立投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行，分支机构的延伸将紧紧围绕村镇领域，不断引导业务下沉。

3、引导农商行加快转型发展，强化公司内部治理。一是改进和创新金融服务方式，实现科技化、轻型化发展。面对信息科技浪潮和普惠长尾客群，要加强大数据、云计算和人工智能等现代技术应用，探索开展农商行与大型金融机构及金融科技企业的技术合作，稳步提升电子交易替代率；鼓励开展授信业务在线申请、在线审批，有条件的可推广自助、可循环贷款业务，不断提升服务效率、延伸服务触角。二是做好融资成本管理、进行精细化转型。农商行要不断提升存贷款精细化定价能力，灵活运用支农支小再贷款再贴现、专项金融债等工具增加低成本长期资金来源，有效降低贷款周转成本，清理不必要中间环节，为小微三农减费让利。三是强化公司治理，完善内部服务机制。在股权上要求积极引入认同战略定位的优质法人股东，并探索引入农村集体经济组织；在“三会一层”公司治理架构上要落实支小支农发展战略，并将支农支小考核目标完成情况作为公司高层履职评级的主要内容；省联社要发挥行业指导和管理作用，通过改进履职方式、健全考核机制来支撑和引领农商行的支农支小定位，同时监管部门对省联社的考核也会与辖内农商行支农支小政策落实情况相挂钩。

三、政策影响：

一是促进金融供需的有效匹配。此政策有利于农商行更好地改进支农支小金融服务，特别是在当前部分小微和民营企业经营遇到困难的形势下，农商行作为主要的地方银行机构，能够通过扎根当地、潜心服务，更好地助力企业纾困，推动金融与实体良性互动。

二是有助于疏通货币政策传导机制。去年政策营造的“宽货币”环境难以真正转化为“宽信用”，货币传导存在不畅。当前，在疏通货币政策传导机制的监管重点下，从与小微、三农联系最直接紧密的农商行入手，有助于将流动性从银行间市场真正传导至实体经济“毛细血管”。

三是完善多层次、广覆盖、有差异的金融机构体系。通过监测指标的定量评价和监管措施的激励约束，对农商行的经营定位进行纠偏，确保其落实好中小银行的定位要求，实现各金融机构的差异化、特色化可持续发展。

四是有利于农商行更好地防控风险，维护金融体系稳定。受自身经营和管理水平制约，部分农商行资产质量较差，违规乱象较多，此政策通过引导农商行树立服务实体、服务本地、“做小做散”的理念，建立科技化、轻型化、精细化的发展模式，不断强化和提升公司内部治理，有助于其规范运营、科学发展，从根本上防范化解金融风险。

五是短期内预计对有跨县跨区业务的农商行不会造成太大影响；中长期来看，农商行需改变对规模扩张、投资获利的依靠，潜心练好内功，充分挖掘当地小微、三农和居民服务潜力，走出“小而美”的差异化经营之路。

文|张丽云 民生银行金融研究中心