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北京市西城区复兴门内大街18号国开行总部

很少有一种力量能够如此深刻地影响你我的生活而又不为人所知，它潜藏在背后静默地推动着整个国家朝着它设定的方向发展，虽然前往这个方向的过程中同样会产生问题，它用无可比拟的信用担保将整个社会的资本链补齐，并加速了社会资本的流通，虽然信贷扩张并不总是好事，它使地方政府趋之若鹜地上马无数“超级工程”而视同样巨大的风险于不见，它是国家意志的延展，指哪打哪，是国家力量的马前卒，在看不见的资本竞争的领域，在看得见的大开大合的建设领域，在难以望见前路在哪的高科技探索领域，它都不畏波澜，一往无前。

它是银行，也不是银行，它是特殊的银行，是政策性银行。

它就是国家开发银行——国开行。

商业银行与政策性银行剥离

1994年，是新中国成立以来通货膨胀率最高的一年，物价整体上涨了1/4，人们怨声载道。

1992年邓小平“南巡”的背景是改革受阻

而造成这种巨大通货膨胀的主要原因是中国开启了建设社会主义市场经济的宏伟计划，决定对物价放松管制，在此前，市场经济“姓资还是姓社”是一个决定性的问题，但92年邓小平南巡讲话之后，中央政府的表态让地方吃下了一颗定心丸，意识形态的争论让位于迫切需要的经济发展。

两年前，1992年，国有银行用于投资的贷款增加了50%，这些贷款被地方政府用于如火如荼地建设各种宾馆、别墅、高尔夫球场上，甚至被用在刚刚兴起的股市投资上，这种运动式的投资往往缺乏周全考虑，所以失败在所难免，1994年，这种负面作用开始显现，银行作为借款方开始吃下自酿的苦果，大量坏账出现，金融系统压力空前。

这种局面的出现，很大程度上是因为地方权力的扩张，中央对地方的控制权减弱，而这种控制权主要体现在财政分配方面，中央税收占比只有40%，但开支却占到50%以上，甚至一度出现了中央向地方财政“借钱”的尴尬局面。为了避免更大的错误，中央政府开始采取行动收紧地方的权力，一方面，实行分税制改革，将原先地方收税、央地分成的税收方法改为全部上缴、返还地方，另一方面，禁止地方向银行直接贷款，十年后的2005年，时任中国国家开发银行行长陈元在一次讲话中这样说：

“虽然我们的国家政府享有的信贷额度不受限制，但是地方政府作为城市化项目的发起者，几乎没什么额度。公众对政府在城市重建和振兴方面开展的项目收益性还没有足够的信心，以至于目前政府不能通过发行债券等方式在资本市场筹集到项目所需资金。”

经过这一系列的操作，地方政府由原先的“诸侯”变成了老老实实的顺臣。

但是这只是解决了央地控制权的矛盾，还有一个更加重要的“建设社会主义市场经济”这一目标有待实现，如果经济得不到发展，那么中央对地方的控制权再强也没有什么意义。

要发展就要钱，钱，从哪来？

大基建大投资必然会泥沙俱下，靠谱的和不靠谱的项目并存，风险巨大，如果让地方继续从银行贷款，那么又会回到之前的老路，每一任地方官员只需要考虑短短任期内的政绩，不需要为调任离开之后的事情负责，但是大型基建项目往往都周期极长，投资回报周期也极长，“大干快上”成了地方官员的上上之选，而且不需要承担任何风险，风险都是银行的，而且有中央兜底。

这个矛盾怎么破？

分拆银行功能！让商业的归商业，政策的归政策！

1994年，国务院直属的三家政策性银行——国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行，应运而生。所谓政策性银行就是由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标，在特定领域开展金融业务的不以盈利为目的的专业性金融机构，说白了就是在经济领域的“枪杆子”。

国家开发银行作为其中最为重要的政策性银行起到了中流砥柱的作用，但是事情并不是如想象中一帆风顺，在1998年陈元接手国家开发银行行长一职之前，国开行曾经步履维艰，坏账累累，在陈元接手这个烂摊子时不良贷款率已经达到了42.7%，意味着1700亿的贷款没有办法收回。

在陈元之前，国家开发银行与其被认为是一家“银行”，不如被认为是一家“提款机”。在一次采访中，陈元这样说道：“这是很难的，特别是在一开始。在包括政府机构在内的所有项目经理都认为政策性银行就应该提供贷款……我们做了一项非常艰难的工作。我们要不断地告诉人们，如果不良贷款积累到一定地步我们就无钱可贷了。那样的话对大家都不利。慢慢地他们开始接受了。”

1998年4月，陈元从央行副行长的位置卸任，接替姚振炎，履职国开行行长，从这一年到2013年，陈元掌控国家开发银行长达15年。

“红二代”陈元指点金融江山

陈元的父亲是开国主要领导人之一陈云，新中国建国后，陈云便主管经济工作，受到家庭影响，陈元也对经济表现出极大的兴趣，从北京西城区区委书记，到北京市常委，再到央行副行长，接着到国开行行长，陈元的上升通道很明晰。

面对“一穷二白”有着大量不良贷款的烂摊子，陈元上任之后便立即着手信贷改革以求减少不良贷款。

首先，在1998年4月，设立了一个新增贷款的内部风险控制机制，第二次是在1999年1月，化解了存量不良资产；第三次是在2000年11月，改革的目的是与国际接轨。

1998年的当务之急是处理不良贷款，42.7%的不良贷款率，以正常银行的标准，足够破产几十次。

破除地方对国开行的“提款机”定位，陈元“红二代”的特殊身份起到了很大的作用，相比背景普通的前行长，地方官员对陈元不得不另眼看待。

陈元并不是自己独立消化掉不良贷款这块烧红的烙铁的，实际上时任总理朱镕基对陈元提供了关键的帮助。

当时中国整个银行系统都在崩溃的边缘，不良贷款率在90年代后期高达40%，朱镕基为了挽救濒临崩溃的共和国金融业，不得不成立了四家资产管理公司（信达、东方、长城、华融）专门接收银行系统高达1.4万亿的不良贷款。

其中信达1999年12月从国开行接手了1700亿不良贷款中的1000亿，而国开行则得到了由财政部担保的价值1000亿元的十年期债券，收益率2.25%，免税。2008年，国开行改制为股份公司，两大主要股东是财政部和中央汇金公司，国开行赚取的债券收益用来抵消债券的部分本金，余下的金额由财政部以应收账款的形式接管，年收益率是3%。

实际上，是财政部跨越了整整10年为这些不良贷款买了单。

大头解决了，还剩下217亿的不良贷款怎么处理的呢？答案是“债转股”，即债权转为坏账来源公司的股权，这并不是这两年新鲜的做法，在上世纪90年代，国有企业不良贷款通常都是这样处理的。商业银行不能持有其他公司的股权，但是国开行可以，这就是它能够发展如此迅速的原因。

2003年，陈元接受新华社采访时说，国开行完全凭借自己解决了900亿元的不良贷款。国开行用什么样的方法解决的呢？它有一件让地方老老实实为所在地国企还钱的大杀器，那就是以支持地方城镇化为筹码，要求地方先把老债清掉。

国家开发银行不良贷款的下降

年份 不良贷款率%

1998 32.63

1999 18.66

2000 8.78

2001 3.91

来源：国家开发银行

“芜湖模式”与地方融资平台

从1998年的4000亿资产到2018年的超过15万亿，国开行早已成为世界上最大最强有力的开发性金融机构，为了实现陈元的目标，国开行为自己发明了一种武器，在数年间，席卷大江南北。

芜湖

而这一切的成功起源于安徽的一个三线城市——芜湖。

1998年8月的一个炎热的晚上，陈元作为国开行的新掌门人，穿着白衬衫，系着背带和当时的安徽省省长回良玉举着香槟庆祝一项合作的展开。国开行在当年向芜湖提供了10.8亿元贷款用于基础设施建设，截至2010年年底，共提供贷款53.9亿元。

这就是后来大名鼎鼎的“芜湖模式”：在国开行的建议下，芜湖政府成立芜湖城市建设投资有限公司，也就是地方融资平台，将政府所拥有的资产注入这个投资公司——大部分是土地，也包括公园、医院、学校、自来水厂等各种资产，然后以这些资产作为抵押向国开行借款，而国开行的钱则来自在债券市场发债，各个商业银行认购债券，而商业银行的钱则来自居民的储蓄。

芜湖模式

很多明眼人能很快看出，国开行的作用是将居民的储蓄精准地对接到地方城镇化的需求上，补齐了94年被财政改革掐断的一环，这用陈元的话来说就是“开发性金融”。

这个模式能够玩得转的大前提是：土地国有，而且重中之重是土地的价格不断上涨。1984年，中国《宪法》被改写，其中增加了一项土地归国家和集体所有，因为当时仍处于计划经济时代，所以土地归国家所有被认为是公理，没有任何反对就得以通过，但是土地只是账面资产，并不能换成可以用来建设城市的现金。

一位国开行的高管说：“这个城市有土地，但没有办法把它变成现金，所以政府拿不到钱”，“当时，只有陈元意识到：一旦土地价格上升，就会有第二个收入来源。”芜湖政府承诺如果不能出售土地的话，会用未来的财政收入来偿还10年后的贷款。

“芜湖模式”就是一场豪赌，赌的就是中国的城镇化，庆幸的是，陈元赌赢了。

在国开行的帮助下，芜湖市城投公司成长为一家大型公司，总资产从3.19亿元增长至214亿元，包括奇瑞在内的21家当地企业都处于该公司的控制之下。这是相当成功的模式，截止到2018年，几乎每一个城市都有类似的城市建设投资公司，达到299家。

钱来得如此容易，就容易导致上瘾，地方官员不是神仙，因为政绩驱动导致的建设需求爆棚般增长，为了让地方融资平台资产增加从而获得更大的信贷额度，他们有充足的动力抬高土地价格，这为后来的房价暴涨埋下了隐患。

信贷扩张骑虎难下

中国的房地产市场正式的始点是1994年的住房制度改革，时任总理朱镕基在批评房子卖得便宜的时候，无论如何也想不到，今天房地产已经几乎完全绑架了中国经济。

以土地价格上涨为原动力的房地产已经到了难上难下的两难境地

国开行以政府信用做背书，给予地方天量的信贷额度，在2015年之前，地方政府发债是被禁止的，只能由国务院代发代还，所以国开行成了地方政府发债的必经之路，所有的审核估值全部由国开行说得算，这里面可操作的空间引人遐想。

2017年底，中国地方政府的隐性债务可能高达30万亿，清华大学财税研究所更是估计地方隐性债务达到47万亿，实际上，地方债到底有多少已经成了谜，但至少我们可以十分清楚地感觉到，地方信贷扩张已经成为了一个不得不解决的难题。2017年，国家层面罕见地重提“债转股”，就足以说明问题的严重性。

更可怕的问题还在后面，我们上文说到，地方政府向国开行贷款的抵押是城投公司的股权，也就主要是土地，如果土地溢价不能偿还贷款，那么就要以未来多年的财政收入偿还。那么问题来了，当土地价格不再上涨，那么这部庞大的金融机器的动力也就不再存在，而连续暴涨超过十余年的土地市场现在已经初现疲态，普通居民即便压上未来三十年的收入，也已经开始负担不起房价，而房价的绝大部分是土地的使用成本。

危险的号角开始吹响。

为了避免债务违约，地方政府不得不开始“拆东墙补西墙”，以新的贷款偿还上一笔贷款，而国开行则骑虎难下，不得不追加贷款。2015年，地方政府被允许直接发债，我们可以猜测这么做的原因很大程度上来说是要分散风险，如果任由情况继续发展，可能会危及整个政策性金融系统。

欲望就像洪水猛兽，直到危机到来，才意识到早该收手。

国开行背后的国家意志

中国在亚丁湾护航的舰队与前往海外的资本是同一种国家意志的不同体现

不畏风险，敢为人先，国开行敢于承担一般商业银行不敢承担的风险，因为它内在的驱动不一样，它不仅要像普通的资本一样逐利，而且更重要的要行使国家意志。

当国家要加速城镇化的时候，它在，当国家要棚改的时候，它在，当国家号召企业“走出去”的时候，它在，当国家要保障石油供给的时候，它在，当国家要用贷款换取外交权益的时候，它在，当国家要用一场运动会证明实力的时候，它在，当国家要发展清洁能源的时候，它在……

国开行几乎支持了我们所熟知的一切大型工程，三峡工程，南水北调工程，二滩水电站项目，北京奥运会场馆及基础设施建设，上海世博会，高铁建设，中俄石油合作，委内瑞拉石油贷款，中非基金，华为，奇瑞，光伏产业，风电产业……

我们不能断定国家意志是善意还是中性，正如我们难以揣测做出这一切的人们是为了他人还是自己，但是我们至少可以确定的是，这个国家改变，而且至少看起来是在朝好的方向改变。

但是我们仍然要时刻警惕本文自始至终围绕的一个核心词：国家资本主义。

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