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An｜释案解惑
案管家 Case Housekeeper
陈小明 | 中江县人民法院执行局
尹湘濂 | 中江县人民法院
摘要
“执行难”是当前社会的一个热点问题，解决“执行难”，也是当前在最高人民法院主导下，联合各有关部门大力推进的重大课题，也取得了巨大的成就。但在部分有可供执行财产的案件中，仍存在“执行难”法律风险问题。Z县，是中国西部一个140余万人口的农业大县,为便于研究，笔者对Z县法院近三年的执行案件进行了分析。经分析发现，当前困拢Z县法院的“执行难”案件，不仅仅有被执行人逃避执行、抗拒执行的案件，还有一定比例的案件的被执行人系有可供执行的财产，但人民法院却无法执行，如果强制执行，就存在一系列的法律、社会风险。如刑民交叉，首查封法院怠于执行，可供执行的财产权利存在瑕疵，动产未实际控制等。对于有财产而执行不到位的案件，申请执行人反响激烈，也存在较大的社会风险，极易引发一系列社会矛盾。针对于此，笔者依照法律规定，执行实践，提出了相应的解决方案。
一、Z县2014-2016年执行案件基本情况
2014-2016年，Z县法院的执行案件从832件增加到1275件，案件绝对数量不断增加，而实际执行到位的案件却没有多少增加，实际执结的案件并没明显变化。没有执行到位的案件，多以终结本次执行程序（以下简称终本）的方式结案，且近三年来的终本案件均在500件以上，终本案件数还在呈进一步上升的趋势。以终本方式结案的案件，实际上并没有执行完毕，在发现被执行人有可供执行的财产后，随时可以恢复执行，从而又变成执行案件绝对数的增量。从案件的增长、终本案件数的居高不下，可知近年来受经济形势下滑的影响，民事案件在不断增加，进入执行程序的案件也在不断增长，执行压力也在进一步增大。在终本案件中，不仅有确无可供执行财产的终本案件，也有相当比例的有可供执行的财产案件，因种种原因不得不以终本的方式结案。法院为什么对有可供执行财产的案件不强制执行，而要以终本的方式结案呢？为什么有可供执行的财产，人民法院会执行不到呢？
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（一）终本案件的类型及发展态势
对于终本的案件，主要有两种情形：一种是无财产可供执行，人民法院在穷尽各种执行措施后，按照法律规定终本的案件。另一种是有可供执行的财产，但由于种种原因，无法或不能对财产进行处置，根据法律规定，而不得不以终本的方式结案的案件。从Z县近三年的数据来看，有可供执行财产而终本的案件，每年均在100件以上，占总案件数的20%-30%，且逐年呈增长态势，这是一个不小的数字。对于普通民众来说，不管被执行人有财产还是无财产，只要案件没有执行到位，就认为人民法院执行力度不够，执行不力。而对于人民法院，或者作为法律工作者来说，应当有不同的看法。笔者认为，有财产可供执行，但实际上又无法执行的案件，是当前困扰基层人民法院执行工作的一个重要问题，人民法院有必要对其进行研究，研究问题之所在，并针对问题，提出相应的解决办法。否则，这部分案件就会成为一个增量，无限的增长下去，成为摆在人民法院面前一堵无法逾越的障碍。
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（二）有可供执行财产但以终本方式结案的类型
司法实践中，有可供执行财产，而又无法执行到位有哪些情形的呢？对此，笔者分析发现，主要有和解终本、程序性终本、财产暂不具备处置条件终本三种类型，而真正意义上的执行难，笔者认为是第三类，暂不具备处置条件这部分案件。
和解终本。即当事人双方达成了执行和解协议，因和解而终本。如人民法院对被执行人的房屋进行了查封，按法律规定可以对被查封的房屋进行评估拍卖，但由于当事人就强制执行事项达成了分期还款的执行和解协议，根据法律规定，和解期间，人民法院不宜强制执行，因此可以以终本的方式结案。对于此类案件，不属于真正意义上的有财产可供执行而未强制执行的案件。
程序性终本。程序性终本案件主要有委托执行类案件，财产正处于评估过程中、财产尚不具备处置条件的案件等。委托执行案件是受理案件法院根据法律规定，将案件委托给符合条件的外地人民法院执行，而由于各地法院都存在案多人少，执行压力大的问题，很多执行案件委托出去后就没有音讯。而另一类案件因处于评估过程中，财产尚不具备处置条件，考虑到执行的效率，因此也有部分该类案件以终本的方式结案。从根本上讲，该类案件也不属于真正意义上的有财产可供执行而无法执行的案件。
不具备处置条件终本。对于此类案件，申请执行人的反响最大，反应最强烈，大多数当事人认为该类案件有可供执行的财产，应当能够执行到位，但这类案件却恰恰不能执行到位。因此当事人认为人民法院强制措施不到位，执行不力，才使得案件久拖不决，从而对人民法院的权威性造成了很大的影响。这类案件占有财产可供执行而以终本方式结案数的一半左右。笔者认为，要解决执行难的问题，根本在于这类案件的执行。
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（三）不具备处置条件的财产的类型
对于不具备处置条件财产，在Z县人民法院主要有两类：一类是房屋、土地等不动产。这在有财产可供执行，但不具备处置条件的案件中所占的比例较大，也是群众反应较强烈的一块。对于房屋、土地的处置，最高人民法院也出台了很多的措施，但仍然存在许多的具体问题，在执行实践中无法解决，导致案件无法实际执行。第二种是车辆等动产。有许多案件人民法院虽然对车辆进行了查封，但因并未实际控制住车辆，使得无法处置财产。第三种是其他类型。如应收债权中的工程款问题，因工程烂尾，工程决算资料不齐等原因，导致工程迟迟不能决算，使得债权人的权益无法实现。
二、财产不具备处置条件的原因及法律风险
财产不具备处置条件的原因主要是法律对有关问题没有规定或者未明确，贸然强制执行存在法律和社会风险，或者局限于人民法院强制执行措施和手段的限制，对有关财产无法强制执行到位，而造成一定的社会风险。具体原因有刑民交叉、首查封法院怠于执行限制措施不全面、不动产权利存在瑕疵、动产未实际控制及其他问题。
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（一）刑民交叉
本文所称的刑、民交叉，是指人民法院拟处置的财产，在人民法院查封(轮侯查封)的基础上，同时被公安机关、检察机关等其他司法机关所查封（轮侯查封）。此类案件在有财产可供执行的案件种类中来看，总量很少，如Z县法院近三年来年均在4件左右。但这类案件所涉及到的标的额却不小，有的甚至巨大，给执行工作带来很大的压力。如某银行申请执行某中药厂案件，涉案金额达4亿多元，其财产虽然已抵押给申请执行人，且申请执行人所申请执行的法院的查封属于首查封，对财产有处置权，但由于该处财产同时被多家公安机关轮侯查封（涉嫌刑事案件尚未提起公诉），导致执行程序无法推进，执行工作处于停滞状态，现已有两三年时间。而法律对于涉及法院查封，公安等其他司法机关轮侯查封的财产如何处置，却没有相应的规定，如果人民法院贸然推进，则存在较大风险。
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（二）首查封法院怠于执行
首查封法院因诉讼案件尚未审结，或者有优先权的法院在优先受偿后，已无多少财产可以处分等原因，怠于对财产进行处置，而按照法律的规定，轮侯查封法院对财产没有处置权，因此虽然貌似有可供执行的财产，但申请执行人却难以实现自己的权利。如果查封的财产不及时处置，也容易引发一定的社会风险。
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（三）不动产权利存在瑕疵
不动产权利存在瑕疵的主要情形有：
1.不动产没有权利证书或权利证书不全。如有的不动产，从调查情况看是被执行人的财产，但因该处不动产在建造时没有履行相应的手续，如不符合规划、设计，没有取得施工许可证等，造成房屋修好后不符合初始登记条件，无法取得有关权利证书。对于权属证书不全的房屋，如果处置的话，可能会造成使违法财产合法化，引发社会系统性风险。
2.宅基地上的房屋。2016年，Z县法院查封了数十处宅基地上的房屋，但均没有对房屋进行处置。主要原因是存在两个方面的问题：一是对于绝大多数农民来说，在农村仅有一处房屋，如要对此类房屋进行处置，因涉及其生存权，且与当前国家大力推进的精准扶贫政策不相符，虽可按照最高人民法院的规定给被执行人留5-8年的租金，但实际操作困难，人民法院多不会进行处置。二是对于这类房屋的处置受很大的限制，只能由本集体经济组织的成员购买。
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（四）动产未实际控制
未实际控制的动产，主要是指车辆，从近几年的情况来看，该类情形占有一定的比例。对于被执行人的车辆，人民法院虽然向车辆管理部门发出了协助执行通知书，对车辆进行查封、扣押，但由于被执行人为了逃避法院的执行，避而不见，将车辆予以隐匿，或者被执行人下落不明，车辆也不知下落，使得人民法院无法实际控制住车辆。因此从面上看好像被执行人具有可执行的财产，但因人民法院对财产并未实际控制，无法执行。对于该种情形，人民法院受限于侦查手段，查控措施等的影响，很多此类案件无法兑现执行，当事人反响非常大，存在一定的社会风险。
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（五）其他情形
主要有：被执行人信访，为维稳而无法对财产处置；被执行与申请人有其他债权债务关系正处于诉讼中，为防出现执行回转，不宜先行执行；对被执行人股权查封，但被执行人下落不明，对股权未及时处置；拆迁款尚未拨付；工程质保金未到期；申请金额较小，被查封不动产价值远大于申请金额等等。如Z县某银行申请执行某公司一案中，被执行人某公司法人以政府关闭其公司行为违法为由，采取跳楼、上访等方式阻碍人民法院的执行，使得该案搁置达数十年之久，至今未启动财产处置程序，使得申请执行人的权益无法得到实现。
三、有可供执行财产“执行难”法律及社会风险防范的意见及建议
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（一）刑民交叉案件法律及社会风险防范建议
在民事审判中，存在刑民交叉的问题，根据一般理念，是应当先刑后民，但有的地方也在突破先刑后民这一基本理念的情形。当然，在执行案件中，也存在相似的情形。如前文所述，刑民交叉的案件数量虽少，但涉案标的额大，且有的案件往往涉及群体性事件，稍有不慎，就会引发大的风险。那么执行中遇到刑事查封，执行案件就应当中止执行吗？执行中的刑民交叉可能涉及哪些类型，针对不同的类型，怎样处理更好呢？刑民交叉中还存在哪些法律问题需要进一步完善防范呢？
1.执行案件涉刑事查封是否应当中止执行？
“先刑后民”原则并非适用于所有刑民交叉案件，应视具体情况而定。即对于审理中的案件，在尚未审结的情况下，应当适用“先刑后民”的原则。而在执行案件中，只要作为执行依据的生效裁判文书没有被撤销，则不宜适用“先刑后民”这一原则，因此执行案件不能中止或终结，而应继续执行。倘若执行完成后，据以执行的生效裁判文书被撤销，则可以执行回转的方式予以解决。因此执行案件如果涉刑事查封，并不必然导致案件中止执行。
2.执行启动、资金变现存在的法律及社会风险
对于拟处置财产，存在首查封、轮侯查封、有优先受偿权、无优先受偿权等各种情形，将人民法院，其他司法机关，申请执行人的条件进行组合，会出现不同的情形，对于变现的资金，则应有不同的分配方案。笔者认为有以下几种情形：①人民法院属于首查封，其他司法机关属于轮侯查封，申请执行人有优先受偿权。对于这种情形，人民法院可以启动执行程序，并按照《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十三条的规定分配变现金额。即先支付人身损害赔偿中的医疗费用后，将变现金额优先支付给申请执行人，剩余部分再支刑事案件的受害人、其他债权人及罚金，没收财产等。②人民法院属于首查封，其他司法机关属于轮侯查封，申请执行人没有优先受偿权。对于这种情形，人民法院仍可直接启动执行程序，但按照《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十三条规定，则应先支付人身损害赔偿中的医疗费用，预留给刑事案件的受害人足额费用后，然后才能支付申请执行人的费用。③其他司法机关属于首查封，人民法院属于轮侯查封，申请执行人有优先受偿权。④其他司法机关属于首查封，人民法院属于轮侯查封，申请执行人没有优先受偿权。对于第三种和第四种情形，由于人民法院非首查封机关，如果擅自启动，存在较大的法律风险，如果不启动，执行将会十分漫长，可能会引发社会风险。
3.刑民交叉案件法律及社会风险的防范措施建议
对于轮侯查封问题，最高人民法院对于人民法院内部的查封问题上，在《最高人民法院关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定》进行了规定，对于公安机关的查封，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等数十个部门共同印发了《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》的通知，对查封、轮侯查封均作出了规定。但在实践中，如果执行标的物上除人民法院之外，还有其他司法机关查封的情况下，即使人民法院属于首查封，并依法对财产进行了处置，但有关机关对于其他司法机关的轮侯查封也不会解除，甚至在人民法院对财产处置后，人民法院解除查封后，有关部门将其他司法机关的轮侯查封自动转为查封，从而损害财产购买人的利益。更不用说其他司法机关属于首查封，人民法院更无法对财产进行处置。针对上述问题，笔者有两点建议：①人民法院内部就首查封法院与优先受偿权法院财产的处置进行了规定，但在涉及其他司法机关存在相同问题时未规定，因此笔者建议，最高人民法院与其他司法机关，其他有关部门共同印发文件，对于人民法院首查封的财产，应当有权执行，并对变现的资金的处置也进一步明确。②对于人民法院不属于首查封的案件，也应当赋予人民法院先予执行的权力。按现行法律的规定，涉刑事案件的执行，最终也要交由人民法院执行，既然迟早要交由人民法院执行，在人民法院有在先执行案件的情况下，应当赋予人民法院先予执行的权力，但应预留刑事案件部分足额金额，对超出部分民事执行案件可以先行分配。对于预留部分，则等刑事审判定案后，再依法分配。这样，既有利于财产的变现，也有利于当事人的权益更早、更快得以实现。
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（二）首查封法院怠于执行法律及社会风险防范建议
执行过程中，应当由首先查封、扣押、冻结（以下简称查封）法院负责处分查封财产。但已进入其他法院执行程序的债权对查封财产有顺位在先的担保物权、优先权（该债权以下简称优先债权），自首先查封之日起已超过60日，且首先查封法院就该查封财产尚未发布拍卖公告或者进入变卖程序的，优先债权执行法院可以要求将该查封财产移送执行。 这是最高人民法院对于福建高院关于首查封法院与优先债权法院对于处分查封财产问题的批复。该批复解决了首查封和优先债权法院之间的问题，但对于没有优先债权，而首查封法院却因种种原因对查封的财产迟迟不处置，轮侯查封法院是否有权处置财产的问题没有解决。笔者认为，对首查封法院处置财产的时间应当规定一个期限，如果在规定的时间内首查封法院怠于处置财产，则下一个轮侯查封法院可以要求取得财产的处置权，依此类推。这样就可以避免有的首查封法院不及时处置财产而导致案件一直搁置无法处置的问题。
对于轮侯查封，实践中还存在这样一个问题，就是首查封法院或在先轮侯查封的法院，不知道到底有多少法院对当事人的财产进行了轮侯查封。如某银行申请执行某中药厂案件，该中药厂的不动产前后被数十家法院轮侯查封。笔者认为，为使首查封法院，轮侯查封法院或其他机关轮侯查封的有效衔接，法律也应当作相应的规定，对首查封及轮侯查封信息共享方面予以明确。如规定：轮侯查封法院应当将轮侯查封的有关材料送交首查封法院，使首查封法院对轮侯查封法院的情况有总体了解，在首查封法院对财产处置时，也才能与轮侯查封法院联系，以方便案件的处理。首查封法院也应当将有关案件执行情况向轮侯查封法院反馈，以互通情况。
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（三）对于不动产权利存在瑕疵案件法律及社会风险防范及建议
涉案房屋的权利瑕疵主要存在两个方面：即不动产未取得权属证书或权属证书不全；农村宅基地上的房屋的处置。对于财产的分割，“合法性”应当是首要条件，只有属于当事人的合法财产，才能分割。人民法院在执行程序中，既要依法履行强制执行职责，又要尊重房屋登记机构依法享有的行政权力；既要保证执行工作的顺利开展，也要防止“违法建筑”等不符合法律、行政法规规定的房屋通过协助执行行为合法化。对于执行程序中的拟处置财产，笔者认为,人民法院也应对其“合法性”进行审查。即人民法院只对当事人的合法财产进行处置，对当事人的非法财产，不应处置。具体处理方法为：1.法院查明被执行的财产权属证书不全的情况下，应进一步调查其权属证书不全的原因，如果该处不动产没有办理任何手续，可能是违法建筑，则应根据法律的规定，人民法院在审判执行过程中，发现违法线索的，移送有关部门依法处理，并要求有关部门在一定期限内给人民法院作出答复，人民法院针对有关部门的答复意见处理。如果有关部门认为该处不动产不属于违法建筑，补办相应手续后就符合初始登记条件的情况下，则人民法院可以对财产进行处理。如果有关部门认为此类不动产属于违法建筑，则人民法院对该类财产不应执行。2.法院经过调查，该类不动产按程序办理了有关手续，只是部分手续没办完，按规定可以取得房屋权属证的，且经函询有关部门认可的，则人民法院可以对该类财产进行处置，有关评估机构应当对该类不动产进行评估。
对于农村宅基地上的房屋是否可以执行呢，理论和实践中存在两种观点，一种观点认为：我国的房地产产权结构分为房屋所有权与土地使用权，并实行房地产权一致的原则，决定了转让农民房屋必须转让农村宅基地使用权，这就不可避免地产生了法院执行与宅基本地使用权转让的冲突。因我国宅基地的转移有特别的规定，是不允许随便转移的，因此农村房屋是不宜强制执行的。另一种观点认为，虽然对农村宅基地及其附着物房屋的执行面临诸多问题和障碍，但人民法院应当创造条件，对宅基地房屋进行强制执行。持这种观点的法官和学者的理据有：债权最大化实现的需要。被执行人拥有一处以上宅基地上的房屋时，应强制执行。突破城乡二元的土地房产制度的需要。现行法律、政策并未禁止法院对宅基地房屋的执行。而据笔者通过网络查询及调查本院的执行实例，尚未发现有强制执行成功的案例。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条明确规定，“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理。”即人民法院可以有条件的对农村宅基地的房屋进行处理。而该项规定基本没有得到落实，或者因为操作性不强，而无法实施。笔者认为，在当前农村宅基地市场尚未放开的情况下，且农村宅基地房屋与城镇的房屋有本质差别的情况下，可以分两种情况处理：①对于农村只有一处宅基地房屋的，且面积未超过法律规定标准的，应规定对该处财产不能查封处置，以免使人民法院陷入貌似当事人有财产可供执行，但实际上又执行不到的窘境。②对于农村有两处及以上宅基地房屋的，在保留被执行人基本生活住房后，人民法院可以查封处理。这样，就既保证了农村被执行人的基本生存权，又可尽最大可能保护申请执行人的合法权益，也不使人民法院陷入被动的局面。
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（四）对于动产未控制案件强制执行法律及社会风险防范的意见及建议
在执行实践中，特别是基层人民法院执行局，大量存在查封的车辆未控制，导致无法实际执行。但很多当事人对此并不理解，认为人民法院对于车辆已查封，就应当进行处置，使申请人的权利得到实现。而现实中由于人民法院的手段、措施有限，并不能实际控制车辆，由于没有手段和措施控制车辆，人民法院往往仅是将车辆查封后，就不再处理，存一定的法律风险及社会风险。为实现对未控制车辆的执行，防范执行不能的风险，笔者认为可从两个方面着手：第一，协助执行单位应当利用现代科技加强协助执行力度。人民法院的通常做法是向车辆管理部门送达协助执行通知，而车辆管理部门在车辆年检或年审的时侯，发现有查封的车辆后对其予以扣留。通过这种方式实现对车辆控制的案件也有成功案例，但很少，更多的车辆被查封后得不到控制。笔者认为，协助执行部门充分利现代科技，利用大数据时代的数据优势，做好协助工作。如现在全国高速公路联网，车辆一般都要进入高速公路，完全可以通过高速公路管理系统对车辆进行查控，这样应当可以更大限度的实现对未控制车辆的控制。第二，将此类被执行人的行为视为有财产可供执行而拒不履行生效裁判文书的行为，将该类案件作为刑事案件，移送公安机关侦查处理。理由是，被执行人在裁判文书生效后，有可供执行的财产，而拒不交出，而通过隐匿的方式予以逃避，其行为应当已构成刑法上的拒不执行生效裁判文书罪，当然可以移送公安机关侦查。而执行实践中，尚未查阅到有关的案例，也没有执行法院按照这种方式执行，且公安机关针对这种情况不一定立案。
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（五）对于信访维稳案件法律及社会风险防范的建议
很多时候，人民法院对于某些具体的案件，因信访维稳的压力，而导致案件长期以来无法得以执行。此类案件，问题错综复杂，问题多、困难多。针对执行涉诉问题，董学军提出了解决问题的四点出路，即：改变观念，以宽容的心对待执行涉诉信访问题；坚守底线，依法处理涉诉信访问题；完善自身，解决法院自身问题；借助外力，积极协调解决涉诉信访问题。对此，笔者深以为然。对于基层法院，在具体案件执行中，笔者认为除做到上述四点外，还应做好以下几方面的工作，以做到有效防范相应的法律及社会风险：一是承办执行员要厘清案件的法律关系。有的案件确因案情较为复杂，法律关系理清不易，当事人法律素养不高，对法院的判决不能理解到位，认为人民法院的理解有误，要求必须按照其要求理解和执行，而事实上并不可能，从而导致当事人信访不断。对于此种情况，案件承办人应当深入理解法律，理清思路，找出问题症结所在，努力做好当事人的释法明理工作，尽量使当事人理解法律。二是人民法院对于信访人提出的信访理由要仔细甄别，分别对待。对于当事人的信访，有的可能是无理取闹，但也不排除有的具有一定的合理性。因此，我们应当对当事人的信访诉求要仔细甄别，分别对待。对于当事人合理的诉求，要想尽一切的办法予以解决，通过为当事人实实在在的解决问题，使我们的工作得到当事人的理解，以使工作顺利的推进。对于当事人不合理的诉求，也应当对其予以释明。当然，笔者认为，在向当事人释明其不合理诉求时，不能生硬的、简单的回复，而应当从法、理、情等各方面予以全面的分析，努力使当事人理解。三是要实事求事的向有关部门回复信访，指出问题之所在，提出问题的解决办法，争取有关部门对人民法院执行工作的理解，并积极配合法院做好当事人的息诉罢访工作。对于已按程序终结信访的案件，有关部门也应当按照有关规定，直接对当事人予以回复，而不允许其重复访，也不应再要求办案单位针对于同一事件的重复访而不断回复，否则办案单位将不胜压力。四是采取必要的法律手段。大多信访人思想都较为偏激，也不排除有的信访人看透了当前党的政策的一些温和的、无为而治的、以民为本的执政理念，肆意采取无理取闹的方法，妨碍人民法院的执行。对于此种情况，笔者认为应当依法采取强制措施，而不是对被执行人一让再让，一忍再忍的态度。否则会造成很严重的不良社会后果，使很多的人来效仿，使得案件无法执行，使执行工作陷入无限的被动之中。
结语：
当事人申请强制执行，被执行人也有可供执行的财产，这，使当事人对实现自己的权益充满了希望。然而，由于法律上的缺陷、措施的无力、被执行人的无赖等种种原因，导致权益终不能实现。这是摆在我们各级人民法院及社会面前的现实问题，笔者在此指出问题之所在，并提出了不成熟的解决方案，仅起抛砖引玉的作用。希望广大执行同仁、社会各界为解决执行难共同努力。相信在不远的明天，执行将不会再难！