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（图片来源：全景视觉）
苏国京/文
最近，中国彩票负面事件接踵而至，再次成为舆论的风口浪尖。有专家戏称，彩票是具有“招黑”属性的，它已成为全国人民的“出气筒”。
中国彩票成立至今已三十多年，累计销量超过了3.2万亿，为国家、为社会筹集了上万亿的资金（上述为参考金额，准确数字请以财政部对外公布数字为准），每年解决的就业岗位近百万人，参与彩票购买的人群近2亿人。但这个行业为何总受到各种诟病、质疑和声讨？
亟需彩票法
如果进行一下归总，有下述几个问题存在：全球一百多个国家和地区发行销售彩票都有《彩票法》做支持和保障，但我们没有；《彩票管理条例》明确规定了彩票机构的责权，但现实中却是责权不清，监管、协同不到位；财务管理采用了“收支两条线”，其中由于公益金使用和销售环节的剥离，造成彩票监管、发行、销售、彩票购买者、彩票公益金受益者之间构建的关系链出现矛盾，弱化了彩票的公益属性；无全国性彩票行业协会和地方性彩票协会（无体彩+福彩一体的），造成涉彩票类问题缺少上传下达的沟通、交流平台和通道；彩票游戏设计脱离了其原有属性，单一化，缺少娱乐性、责任性和大众参与度。最后还有一个核心问题，中国的彩票不是“国家彩票”，按照限行彩票最高法规《彩票管理条例》的规定，在中国可以支配和使用公益金的部门只有财政部，民政部和国家体育总局。
彩票资金的管理中，我们需要讨论一下“收支两条线”在彩票中存在的问题。无论一条线管理还是两条线管理，只要能厘清公益金的来龙去脉这一核心，协调处理好各方关联，哪种模式都有可取之处。
彩票资金包括返奖（奖金）、公益金和发行费。根据不同类型的彩票品种，返奖、公益金、发行费比例不同。目前财政部只就彩票发行费做了严格的规定，就是发行费不能超过一款游戏总销量的13%（即开型彩票不能超过15%），两家彩票发行机构年度预算计提最高额为彩票销量的1%。下面就大家最熟悉的双色球、大乐透、3D等玩法举例，其销售资金分配如下：51%返奖（奖金）（包含2%调节基金），36%公益金，13%（其中包括：中福彩中心或者国家体彩中心1%，彩票销售站点7%-9%之间的代销收益）的发行费。
以双色球为例。假设购买100元双色球，我们说相当于捐助了36元给公益事业。那问题来了，这36元钱最后给谁了？到底用在了哪个项目上？或者说因为双色球是福彩的游戏，所以一定用到了“养老、助残、救孤、济困”上？
答案是，首先，没有人明确知道这笔钱到底用在了哪里；其次，这些钱不一定用于“养老、助残、救孤、济困”；第三，中国福利彩票发行管理中心和销售这个彩票游戏的省级彩票中心并不知道这个钱最终会用到哪个项目上，也无权干预和过问该笔资金的用途和方向。
“收支两条线”
为什么会出现这种状况？因为我们国家彩票资金的管理方式是“收支两条线”。
所谓“收支两条线“是指中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心及其全国下属各省级彩票中心负责彩票的发行和销售工作并负责收钱。当销售结束后，所获得的彩票资金除去返奖和发行费之外将全部上缴财政，财政再把公益金进行支出。省级彩票中心定期将1%的发行费用上缴中福彩或者国家体彩中心，中福彩和国家体彩中心需要向财政部上报未来年度发行费使用的预算。简单说就是彩票中心只负责卖彩票和收钱，收到的公益金部分将全额上缴财政，财政收到款项后，根据地方、中央各百分之五十，中央部分包含民政部和国家体育总局本级公益金各5%的原则将款项拨付和支出。两家彩票中心并不知道公益金最终会如何支出，同时也无权过问支出方向和目的。从今年起，国家把国税地税合并，公益金的征缴交由原地税负责征收。原来彩票销售机构直接上缴财政，现在需要先上缴税务部门，再由地税转给财政。其实并无本质变化。
在收支两条线的前提下，购买者无从知晓自己购买的这张彩票中公益金部分的去向和用途。作为卖彩票的省级彩票中心也不能或者无法解释自己所销售彩票的公益用途和去向。其上级机构两彩中心与彩票公益金业务任何关系和关联。
在海外，部分销售彩票的国家及地区，其彩票收支会采用一条线管理。所谓一条线管理，就是一个国家或地区会根据自身大政方针和整个区域的平衡，统一安排公益金的使用，在某种彩票发行之初或者一个特定时段，彩票购买者都可以清晰地了解该种彩票的最终用途和公益金的最终去向，同时彩票机构会和公益项目或者该项目机构直接产生关联，可将公益金部分直接指向或者全额转交对应的公益项目或者机构。比如2018年法国总统马克龙在5月宣布发行“超级乐透”和“刮刮乐”彩票，所募集资金就是用于保护法国濒危文化遗产，预计可募集2000万欧元（约1.56亿人民币）。在这个阶段所有法国人甚至欧洲人都可能去购买这种彩票，因为他们知道该款彩票筹集的资金是为了保护法国的文化遗产。即使不中奖，也算是为文化古迹的保护贡献了一份力量。该彩票在这个期间的销售所得公益金部分属于专款专用。
这样做的好处是，彩票资金的筹措，全流程透明、公开，彩民在购买彩票之初就知道了其用途和方向，他们知道钱最终去了哪里，自己到底为公益项目作了多少贡献。作为项目最终受益方也会和彩票销售机构保持良好的互动、长期合作，在这个项目中，彩票购买者，彩票机构，最终受益方几者之间的关系属互助、互动、互信。
彩票的去向
按照这种思路，我们做一个假设：我们在国内申请发行一款雾霾治理彩票，发行之初我们就明确：该彩票销售的公益金将用于津京冀地区的雾霾综合治理。假设该项目年资金需求是500亿，希望通过彩票销售筹款100亿。那我们按照36%公益金返还去设计该彩票游戏，计算结果是我们需要发行一款销售额超过277亿的彩票就可以实现。在彩票发售之初，我们制定的宣传语是：即使你没中奖，你每购买100元彩票，就捐献了36元用于津京冀地区雾霾的综合治理，但假设中了呢？
最终彩票设计好并开始销售了。彩票中心每个月会按时将销售额中36%公益金部分全额拨付给受益方（假设叫它“津京冀雾霾综合治理办公室”）。同时京津冀雾霾综合治理办公室会在每个季度末公布上一季度的公益金使用情况明细，比如说种了多少棵树，组建了几家环保监测中心等等。那我相信，这款彩票的销售一定会得到津京冀地区原彩票购买者和该地区居民的特别关注和大力支持。相信会有更多人会去购买，甚至抢购这款彩票。而为了感谢彩票中心的辛勤付出，京津冀雾霾治理办公室也会回馈彩票中心和彩民，提供更多，更详细的反馈和宣传，帮助推广这款彩票。在这个时候，彩票中心+彩票购买者+受益方，三者之间就形成建立了一个良性、互助、互动的共同体。那大家说说，这样的彩票会不好卖吗？还会有那么多人去质疑和声讨吗？
本文结尾时候再分享给大家一个数据：京津冀地区2017年彩票总销量是336亿。
（作者系中国彩票行业沙龙创始人，北京社会管理职业学院教授）