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作者｜杜金富「中国银行保险监督管理委员会」
文章｜《中国金融》2018年第13期
数字货币发行是当前热议的话题。对于数字货币发行的理论分析及路径选择，仁者见仁、智者见智。本文重点从宏观经济学的角度，研究界定数字货币的概念，分析数字货币发行体系，探讨数字货币特别是法定数字货币发行的路径选择。
数字货币与法定数字货币的概念
货币与法定货币
对货币的定义争论已久。IMF以宏观经济学的视角，从以下三个方面来定义和计量货币。
一是从具有货币职能的金融工具来定义和计量货币。货币是一个抽象的概念，具体表现为执行货币职能的各种金融工具，如通货、存款、外汇、票据、短期债务工具等。货币职能主要体现在价值尺度、流通手段、支付手段、储藏手段四种基本职能。不同场景下不同金融工具所表现出的特性不尽相同，其执行的货币职能各有侧重。不同金融工具执行货币职能的强弱程度也不相同，我们可以用货币性或者流动性来描述。IMF在计量货币时，把执行货币职能强弱不同的金融工具划分为不同层次的货币，如通货为M0，具有最强流动性的货币性，是高能货币；M0和活期存款等为M1，货币性仅次于M0；M1+定期存款+短期债券等为M2，货币性次于M1；把股票、债券等货币性较弱的金融工具也纳入流动性总量进行计量。不同层次货币的货币性主要体现在其转换为高能货币的能力。
二是从货币发行部门来定义和计量货币。也就是说，哪些部门发行的金融工具可以计量为货币，哪些部门发行的金融工具不定义为货币。发行基础货币即高能货币的中央银行，发行存款货币即通过信贷业务创造存款货币的存款性金融公司，发行票据和债券等货币性较弱的金融工具的非金融性公司，以及发行外汇金融工具的非居民部门都属于货币发行部门。一般来说，家庭部门、不发行票据和债券的非金融性公司、地方政府等，不列为货币发行部门。
三是从货币持有部门来定义和计量货币。这是从各部门持有的金融工具对宏观经济的影响的角度来定义和计量货币，包括除中央银行、存款性金融公司、中央政府之外的所有居民部门。
通过以上定义，我们可以明晰以下几点要义：一是货币是由具有货币职能的各种金融工具构成的，通货只是货币的一种形态；二是法定货币发行的部门是一个体系，由中央银行、存款性金融机构、非金融性公司等所组成，而不是仅有中央银行或存款性金融公司，非金融性公司也是货币发行部门；三是不同货币发行部门在货币发行体系中的作用不同，中央银行发行高性能的法定货币，存款性金融机构发行和创造存款货币，而非金融性公司一般发行货币性较弱的金融工具。
数字货币与法定数字货币
因不同的研究视角，对虚拟货币、电子货币、数字货币、法定数字货币的界定范围并不一致。本文主要从货币发行部门及其发行数字化金融工具的货币性能的角度来定义数字货币和法定数字货币。也就是说，在数字化的货币形态下，根据其发行部门及其与法定货币的关系来定义上述不同称谓的数字化货币。这里所称的数字化，不仅包括基于密码学和分布式账本的加密字符串形式的数字化，同样也包括传统的基于中心化账户而实现的数字化或电子化。
虚拟货币为非金融性公司所发行的、不能直接转化为法定货币的数字化货币。虚拟货币游离于法定货币体系之外，其货币属性相对较低，严格来讲还不是货币，而是在特定虚拟环境中流通使用、并在一定程度上履行某种货币职能的虚拟资产或者虚拟商品。常见的虚拟货币有优惠券、游戏币、积分等，一般都已数字化。去中心化的比特币、以太币等加密货币（也有称“加密资产”），虽然在法律上没有直接的发行主体，但其货币特性决定了其仍然属于一种特殊的新型虚拟货币。
电子货币主要为存款性金融公司发行的、能直接转化为法定货币的数字化货币。常见的电子货币形式包括银行卡、网银等。近几年迅速发展的支付宝、微信支付等非金融公司支付工具，由于其通过备付金实现了与存款货币的强关联，可以视为电子货币的一种。电子货币可以随时根据需要转化法定货币，是法定货币体系的重要组成部分。
对于数字货币的概念，认识并不一致。最近人们谈论比较多的数字货币，大多指以数字加密技术和分布式账本技术为基础的比特币、以太币等私人加密货币。从经济学角度，本文将数字货币分为两个层次，广义数字货币和狭义数字货币。广义数字货币包括虚拟货币和电子货币；狭义的数字货币就是指数字化的虚拟货币，也包括私人加密货币。
法定数字货币，也可称央行数字货币，就是中央银行发行的数字货币，即基础货币的数字化形态，属于中央银行负债。基础货币包括通货和存款准备金两种形态，这两种形态可以互相转化。其中，存款准备金早已经实现了数字化，目前包括中国央行在内的多个国家正在抓紧研究通货数字化的技术可行性，也有研究将此类研发中的货币称为央行加密货币。
通过以上定义可以明晰以下几点。一是不同的发行部门在发行数字货币中所起的作用不同，这和货币发行的原理一样。二是数字货币的货币性问题最终体现在其与法定货币或法定数字货币的关系上，也就是体现为与中央银行的清算关系上。存款性金融机构发行的电子货币之所以货币性强，因为它可以最终由中央银行的法定货币或法定数字货币来清算，而虚拟货币一般不能由中央银行法定货币或法定数字货币来清算。三是数字货币发行机构的性质与其发行数字货币的货币性强弱没有必然联系。理论上，中央银行可以直接为虚拟货币提供清算服务，以解决数字货币的货币性问题，但这不会改变虚拟货币发行机构在数字货币发行中的作用。也就是说，理论上中央银行可以直接为虚拟货币提供清算服务，但不能把发行虚拟货币的机构视为存款性金融公司。发行虚拟货币的机构是不是存款性金融公司，还要看其在数字货币发行中的作用，如是否发放贷款等负债业务来创造存款等。这也为我们研究数字货币发行问题提供了一个新的视角。
数字货币发行与金融制度
数字货币发行，就是将数字货币纳入法定货币体系管理，并依据一定规则投放、派生数字货币的过程。数字货币发行既需要现代信息技术的支持，也涉及经济关系的调整。数字货币发行涉及面广，存在信用和支付等方面的风险。为降低这些风险，需要建立相应的金融制度予以保障，其中最重要的就是市场准入制度和支付结算制度。
数字货币发行与市场准入制度
市场准入制度包括机构准入制度和金融工具准入制度。机构准入制度，主要是确定哪些机构可以纳入货币发行部门体系，这是法人机构可以从事数字货币发行相关业务的准入许可。获得准入许可的机构必须满足一定的条件、遵守相应的法律法规、接受相应的监管，避免出现信用和支付风险。机构准入制度是保证和控制货币发行的重要阀门。金融工具准入制度是基于功能监管视角确定哪些金融工具应该纳入货币的范畴。一个数字化金融工具的货币性如何，能不能纳入、如何纳入法定货币体系，需要有一套完善的市场准入规则予以保障。
在当前信用经济条件下，国家集中发行货币尤为重要，中央银行作为法定货币发行的主管部门，有必要对数字货币发行的部门以及相应的金融工具进行管理，统一纳入监管体系，以保证法定货币体系正常运转。从广义角度看，电子货币已经纳入法定货币体系，发行电子货币都必须获得准入许可。比如，银行业机构准入制度、非金融支付机构的准入制度、存款准备金制度、货币市场基金和债券等金融工具发行的准入制度等。
从狭义角度看，由于发行流通范围、对宏观经济的影响均有限，传统虚拟货币的发行主体还没有纳入法定货币发行部门体系，相应虚拟货币也不能由法定货币直接清算，其准入制度还无从谈起。随着互联网技术发展和加密货币大量出现、流通使用，以加密货币为代表的新型虚拟货币所呈现出的货币性越来越强，其与法定货币之间的隔离墙正被逐步渗透，是否将其纳入法定货币体系，如何进行管理，都值得深入研究。
数字货币发行与支付结算制度
支付结算体系是数字货币顺利发行的重要基础设施，是数字货币发行体系的重要组成部分。数字货币所有的交易、清算和结算活动都离不开相应规章制度、操作程序、实施范围等支付结算制度的保障。支付结算制度包括账户管理制度、支付工具管理制度、反洗钱制度、支付系统建设和监督管理制度等诸多方面。
在法定货币体系内，一般由中央银行负责建设运行支付清算系统，向银行机构、特许清算机构提供账户、清算和结算服务，银行机构面向居民和个人提供账户、支付工具和结算等服务，相应的支付结算制度相对比较完善。但就虚拟货币而言，由于没有纳入法定货币体系，其支付结算的制度和基础设施一般由虚拟货币发行机构自行负责制定和维护，去中心化的加密货币则通过社区来共同维护。
数字货币发行创新的重要着力点是金融制度创新
互联网技术快速发展推动的数字货币形态的变革，对传统货币发行制度形成了较大冲击。不管从市场需求角度还是从货币管理角度，都需要对数字货币发行制度进行创新。尤其是当前，各类数字货币名目繁多，鱼龙混杂，大多绕开中央银行搞去中心化，随着流通范围和应用深度不断扩展，有可能冲击中央银行货币发行的权威性和稳健性，影响货币政策的有效实施。
当前，加强对区块链等新兴技术的研究，对数字货币发行和虚拟货币管理都非常重要，但更重要的，是与数字货币发行相关的金融制度。技术基础固然很重要，如果不理顺优化创新金融制度，也很难解决当前数字货币市场的乱象。
数字货币发行制度创新的路径探讨
央行发行数字货币，不是目的而是手段，更多考量是为了在当前技术、市场条件下，降低交易成本，提高市场效率，更好地维护金融秩序和货币市场的统一。从这个意义上讲，需要从宏观的视角来思考数字货币发行制度的创新。
从广义数字货币角度看，电子货币作为法定货币体系的重要组成部分，各种管理规章制度相对比较健全。当前需要重点研究的问题是如何优化结算清算环节，充分发挥中央银行集中清算的职能，提高支付效率，降低交易成本。从货币发行角度，对于具有货币派生功能的发行机构，可通过扩大存款性金融机构的范围将其纳入统一管理；对于具有系统重要性货币发行机构，如大型支付机构，必要时可以直接将其纳入法定货币体系，由中央银行直接提供清算服务。
从狭义数字货币角度看，目前虚拟货币规模一般还比较小，流动范围相对封闭，运行机制模式不统一，还不足以对宏观经济带来较大影响，也没有纳入法定货币体系。对于这类数字货币，当前研究的重点应该是，是否应该纳入法定货币体系管理；如果不纳入，应该如何加强监管；如果纳入应该如何纳入，中央银行如何提供清算服务，中央银行资产负债表是否对非金融机构开放，相应的市场准入制度和支付结算制度等监管制度如何相配套；等等。特别是对于具有匿名、去中心化特点的加密数字货币，近年来发展很快，其货币性特征也慢慢显现，堵不如疏，需要研究对策规范管理。
从法定数字货币角度看，加快研究推出央行加密数字货币，实现网络世界与传统金融体系的有机融合，可以为数字经济创新留下充足的空间。央行加密数字货币研发，涉及范围广，不但涉及技术问题，同样也涉及一系列金融制度创新。如果央行加密数字货币对传统金融机构发行，涉及现有中央银行清算体系流程的再造；如果对非金融机构发行或者直接对个人发行，涉及中央银行是否对非金融机构甚至个人直接开放资产负债表的考量，这是对现有中央银行—商业银行二元金融体系的重大制度创新，必须认真权衡评估其可行性。
总之，货币发行涉及政府的信用，无论数字货币发行采用何种模式，安全、稳定、有利于提高效率、降低交易成本应该是数字货币发行须把握的首要原则。