征信监管美国征信机构监管的法律制度-furl

内容提要

在征信业的发展过程中，美国形成了市场主导型的私营征信机构模式，与之相适应，美国从20世纪70年代至今，建立了较为完善的个人信用法律体系，并且形成了以联邦贸易委员会与消费者金融保护局为主要监管机构的相互协调的多头监管体系。《公平信用报告法》及其革新法作为对个人征信机构监管的基本法律，从消费者信用报告包含的内容、信用报告的提供、消费者的权利、征信机构和信息提供者的责任等方面对征信机构进行监管。

关键词

个人征信机构 监管机制 信用报告

美国征信业最早出现在19世纪中期，经历了快速发展期、法律完善期、并购整合期以及成熟拓展期四大发展阶段，逐步壮大并已经形成了较完整的征信体系，^[1]形成了市场主导模式的个人征信体系。与这种市场主导型的个人征信体系相对应，美国对于征信机构^[2]的干预较少，通过建立有关信用管理的多部法律，以不同监管方式对个人征信形成了全面的监管体系。

一、美国征信机构发展及其监管法律框架概述

1、美国征信业的发展

美国的征信业始于1841年，第一家征信所由纽约的一名纺织批发商刘易斯·塔潘所建立。早期的征信机构是由各个地区的商家分别发起设立的非营利性组织。最初这些地区性的小型征信组织分布较为分散，主要为所在地区提供信贷信息，信息很少相互交流共享。随着消费信贷业务的不断扩张，以及信用卡的出现及推广，地区性的私营征信机构无法适应全国性的客户数据要求，信息收集成本较高、没有足够竞争实力的部分小型地区性私营征信机构逐渐被收购、兼并，在21世纪初^[3]最终形成了Experian、Equifax、Trans Union三家全国性大型信用公司垄断的局面。此外，还剩下的约400多家信用报告机构大多规模较小，其中一部分是为需求量较低的一次性客户服务，还有一部分是为某个专门的市场或行业提供信息服务，如专门为医生设立的医疗征信机构，为健康保险申请收集健康信息的征信机构，为零售商服务的收集客户开立支票账户的信息的征信机构（如Telecredit、SCAN），为地产商服务的评价潜在住户的征信机构（如LandlordConnection）等等。^[4]

2、美国征信业的特点

在市场化的过程中，美国的个人征信业体现出来的特点如下：

（1）私营征信机构市场，以营利为目的

美国的个人征信机构应信用交易的需求而产生，以营利为目的收集、加工个人的信用信息，为商业银行、保险公司、雇主、税收征管机构、法律实施机构和其他联邦机构以及本地政府机构等提供服务，^[5]其设立、经营和退出均按照市场化方式和原则运作，金融机构以合同、协议的形式与征信机构建立信息互利共享的关系。美国政府对征信行业没有设置市场准入方面的特别的管制，给予征信行业非常充分的竞争。得益于较为充分的竞争和较高的独立性，美国个人征信机构中立、客观、公正的立场能够得到最大程度的保障。

（2）政府干预较小

美国的个人征信机构是独立于政府、中央银行和金融机构的第三方。1970年以前，美国的征信业在联邦层面基本上不受法律和政府的规制，主要处于市场自主发展的状态。

（3）数据多元化

在市场主导模式下，由于征信行业的激烈竞争和市场对于征信信息复杂多变的要求，征信机构收集的信息十分广泛，私人部门和政府公共信息都进入信息收集范围，主要包括租赁公司、保险公司、信用卡发行公司以及来自雇主的信息等。此外，除金融相关数据外，电商、电信业、零售业数据也正在进入征信体系。同时，个人征信机构不仅收集负面信用信息，还会收集正面信用信息，从而能对个人信用进行更加全面的描述，帮助金融机构对客户的风险进行更完善的识别评估。

3、个人征信机构监管的法律框架

基于这种市场主导型的征信机构模式和保护消费者的理念，美国有关信用管理的法律框架主要以《公平信用报告法》（Fair Credit ActReporting Act，下简称FCRA）为核心，目前有效的法律主要包括：

法律名称	有效日期	主要内容
《诚实租借法》 Truth in Lending Act	1967年7月	要求授信机构以货币单位描述发放信用的额度，并以信息公开的形式予以披露；提供贷款成本信息，使借款人对特定类型的贷款进行比较；赋予贷款人反悔权[6]
《信用卡发行法》Credit Issuance Act	1970年10月	禁止信用卡发行机构向没有提出书面申请的人发卡，但这不包括到期更换新卡的情况；以及在信用卡被盗刷后合法持卡人对所产生损失的最多负担额等
《公平信用报告法》及其革新法	1970年制定，1971年4月生效	对个人征信机构的行为及信用报告做出规定（下文会进行详细叙述）
《公平信贷机会法》 Equal Credit Opportunity Act	1975年10月	禁止债权人在信用交易中考虑种族、肤色、宗教、国家来源、性别、婚姻状况、年龄、信用申请者收入的全部或部分收入来源于公共自主等因素，与之有关的规章B的规定则扩展了《平等信用机会法》对债权人的要求，规定了债权人可以要求信用申请人提供的信息的类型，对于信用申请人配偶或婚姻状况相关的问题作了一些特别限制，规定了评价信用的方式、提供信用的方式以及拒绝申请时的通知程序等
《公平信用结账法》Fair Credit Billing Act	1975年10月	对《诚实租借法》的修订；反对信用卡公司和其他任何开放式信用（Open-end Credit）交易的授信方在事前提供给消费者不精确的收费解释和不公平的信用条款；为信用卡和借记卡等开放式的账户中可能出现的账单错误提供救济；债权人只有在没有账单错误、债务无争议的情形下才能将债务人拖欠债务的负面信息报告给第三方机构[7]
《住房抵押披露》Home Mortgage Disclosure Act	1975年生效，2011年修改	要求金融机构维护、报告及公开披露有关抵押贷款的信息[8]
《社区再投资法》Community Reinvestment Act	1977年	鼓励存贷款金融机构满足社区的存贷款需求；要求联邦金融监管机构对银行的记录每年进行检查，公众可以对银行进行评价[9]
《公平债务催收作业法》Fair Debt Collection Act	1978年3月	规范了替债权方追账的第三方机构向自然人进行追债的活动[10]
《电子资金转账》Electronic Fund Transfer Act	1978年10月颁布	规范金融机构的电子转账活动；规定对通过电子转账的授权、收据、通知、定期对账、公开信息、未授权交易的责任分配等的要求，为账户持有人提供安全保障；禁止金融机构及其它授信机构要求顾客设立电子转账账户或以电子转账方式偿还贷款作为授信的条件[11]
《储蓄机构解除管制和现金控制法》Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act	1980年3月	将个人存款的保险额度从4万美元提升至10万美元；允许借贷机构自行制定贷款利息；可转让提款指令账户可以在全国范围内发出支付指令；允许信用合作社提供支票存款服务[12]
《甘恩—圣哲曼储蓄机构法》Garn-St. Germain Depository Institution Act	1982年10月	通过加强房屋抵押贷款机构的金融稳定性以及确保房屋抵押贷款的供应来振兴房地产行业[13]
《公平信用和贷记卡披露法》Fair Credit and Charge Card Disclosure Act	1988年11月4日颁布	是对《诚实租借法》的修订，规范信用卡领用和使用业务操作，并规定了贷记卡和信用卡发行机构在特定情形下的信息披露义务
《房屋贷款人保护法》Home Equity Loan Consumer Protection Act	1988年	是对《诚实租借法》的修订，在申请个人住房贷款的初期，金融机构必须对消费者揭示更广泛的信息；金融机构需要向消费者详细解释诸如年利率、信用额度、申请费用、结束费用、贷款成本、年参加费用等术语；限制了债权人终止或改变贷款期限的情形[14]
《信用修复机构法》Credit Repair Organization Act	1996年	在信用修复服务中禁止不实或误导性陈述，并且要求提供积极的信息披露；禁止信用修复公司提前收费，要求“信用修复”合同必须是书面形式，同时赋予消费者一定的合同解除权[15]

这些法律分别从信用报告的规定、平等授信的规定、债务催收的规定、信贷和租赁的规定等方面对消费者信用进行保护，而FCRA及其革新法对个人信用信息的采集和共享，特别是对消费者个人信息的使用做出了明确规定，因此在征信机构的监管方面影响尤为重大，在下文中的具体监管行为中也主要对其进行阐述。

值得注意的是，由于美国实行联邦制，州政府在名义上有权为保护个人隐私而规范信用征信业，但是根据美国国会通过的《公平与准确信用交易法》（The Fair andAccurate Credit Transaction Act of 2003，简称FACTA），州与地方政府不得采取比FCRA更加严格的标准。这一规定目的在于确保信用信息在美国境内的自由流动，防止州政府制定标准更严格的金融隐私保护措施，而导致征信机构、信息的提供者与使用者适用不同的标准，最后阻碍信用信息的有效供给。^[16]

二、多部门共同监管体系

20世纪60年代末，美国国会调查发现，有许多人因为其信用报告中的错误以及贷款人与征信机构没有公平对待个人信用报告而无法获得贷款，而且征信机构在采集和传送这些个人信息时基本不受法律规制，这意味着消费者的个人信息被滥用。^[17]从20世纪70年代起，美国开始对征信行业进行立法规制，对于个人征信机构建立的信息分享体系进行监管，在保证个人信息质量的同时，又不会对这种资源共享系统产生消极影响。^[18]

美国对征信业的监督管理主要是基于保护消费者权益这一原则，但美国并没有设立一个统一的监管部门，多个部门共同行使对征信机构监管的权力，形成多头监管的格局。

1、以联邦贸易委员会为主要的政府监管^[19]

美国联邦贸易委员会（Federal TradeCommission，简称FTC）是主要的征信业监管执法和法律权威解释单位；辅助执法单位有联邦储备委员会（The FederalReserve Board，简称FRB）、财政部的货币监理局（Office of Comptroller of theCurrency，简称OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit InsuranceCorporation，简称FDIC）、国家信用联盟（The National Credit UnionAdministration，简称NCUA）和储蓄监督办公室（Office of Thrift Supervision，简称OTS），^[20]这些机构在各自所监管的范围内对被监管机构的征信行为进行规制。征信业的监管机构根据法律的要求制定实施条例和执行指引，供征信活动相关机构在业务运营中执行，并对信息处理机构的操作合规性进行监督检查，对信息加工者违法行为进行处罚并解决争议。

联邦贸易委员会是美国征信行业的主要政府管理者，下设消费者保护局（Bureau ofConsumer Protection），管辖的范围包括信用报告协会、消费者信用报告或调查机构、信用卡公司、全国的零售企业、提供消费者信贷的金融机构、银行机构等，对个人数据的采集、信用评分报告的出售和个人隐私的保护等方面进行规定和监督，阻止可能给消费者带来危害的行为。该部门执行国会制定的一系列消费者保护法以及由联邦贸易委员会制定的一些法规。联邦贸易委员会直接受理消费者或公司的投诉，或者根据国会的询问展开调查。调查可以采用公开方式或非公开方式，一般为了保护投诉者和公司利益，往往采取非公开方式进行调查。一旦联邦贸易委员会认为存在违反联邦法律的可能，将试图让被调查公司签署一份自愿配合调查工作的声明书，但这并不意味着该公司承认自身进行了违反法律的行为。一旦无法达成一致，联邦贸易委员会将按照正式程序对被调查公司进行审理，并召开听证会，一旦确认被调查公司违反了法律，则可裁决终止侵害和赔偿损失。对裁决不服，可向上一级委员会申请复议，也可以向法院申请判决。^[21]

联邦储备委员会主要负责对银行机构的行为进行检查，对其违法行为进行督促改正。联邦储备委员会为仲裁委员会提供建议，便于其更好地履行《消费者信用报告法》中所规定的职责，同时为仲裁委员会提供金融服务领域纠纷的解决方案。

货币监理局设有消费者支持小组（CustomerAssistance Group，CAG），专门为消费者答疑，提供建议以及在消费者投诉国民银行或其分支机构、外国银行的联邦分行或代理处时为其提供帮助。

存款保险公司负责监管联邦储备系统的非会员银行及外国银行在其处投保的分支机构。

国家信用联盟负责监管联邦信用社，在接到消费者的书面投诉后，信用联盟会立刻答复消费者已收到投诉，并将消费者投诉载入记录。此后，信用联盟监督委员会对被投诉的信用社进行调查。调查结果由监督委员会直接告知消费者，或委派工作人员回复。

储蓄监督办公室监管联邦和一些州立储蓄机构，包括储蓄银行和储贷协会。对于消费者的投诉，储蓄监督办公室一般会委派消费者事务人员将消费者的投诉信寄往被投诉储蓄协会，这促使储蓄协会主动收集信息和记录。对于消费者所提及的问题，储蓄协会根据内部调查结果向储蓄监督办公室提供书面回复。

2、消费者金融保护局

（1）消费者金融保护局的建立

《2010消费者金融保护法案》（Consumer FinancialProtection Act of 2010，下简称“《法案》”）发布后，美国在联邦储备系统之下成立了消费者金融保护局（ConsumerFinancial Protection Bureau，简称CFPB），将分散在联邦贸易委员会、联邦储备委员会、联邦存款保险公司等机构的监管职权集中到CFPB中。^[22]CFPB可以监管各类银行和非银行机构，包括所有资产规模在100亿美元以上的信贷机构和各类金融中介，而且可以独立制定监管条例并监督实施。

《法案》第1002条明确了CFPB规制的“金融产品或服务”，其中包括向消费者提供的信用和贷款服务、向消费者提供信用咨询、收集、分析、维护或提供关于消费者记录的信息或其他账户信息，但是如果当事人仅仅是收集、分析、维护其与消费者之间的交易信息，或仅与其关联公司分享这些信息，而不再向第三人提供，或该主体并未将所收集的信息用于与消费者金融产品或服务的要约或提供相关的决策，那么就不属于这里的“金融产品或服务”，因为在这种情形下实际上不存在一个独立的征信机构对消费者的信用进行评价，而仅仅是当事人为了方便与消费者之间的交易而自行开展的对消费者信用的评价。

法案列举了包括《公平信用报告法》、《公平信贷机会法》等18部法律作为消费者金融法律，这些法律都会在新的金融消费者保护框架下被作为CFPB的监管依据。同时，CFPB具有宽泛的规则制定权。保护局有权依照《联邦消费者金融法案》，行使管理、执行、贯彻前述联邦金融法律的有关规定的权利。保护局可以在其认为是必要或者适当的情况下，制定规则、发布命令和指引。

（2）消费者金融保护局与联邦贸易委员会之间的协调合作

尽管联邦贸易委员会、联邦储备委员会等审慎监管机构的职能被移交给了CFPB，即如果某一联邦法律规定保护局和另一联邦机构都有权制定消费者金融保护的规则，保护局享有制定规则的专有权，但是上述机构并未完全丧失在消费者金融保护方面的职能，保护局与审慎监管机构在对被监管对象采取行动时需相互协调。同时在现阶段，对于征信机构的监管也并未完全移交到CFPB手中。

联邦贸易委员会和CFPB在2012年签署了一项合作协议，以协调保护消费者的权力，避免联邦执法和监管工作的重复。通过该合作协议，联邦贸易委员会和CFPB在执法和规则制定的几个方面达成共识，主要包括以下几个方面：^[23]（1）协调执法活动。至少每季度召开会议以协调执法、规则制定以及其他活动。在进行调查或者启动强制执行任何联邦法律的民事诉讼前，应当通过一定程序通知对方以避免重复执法对管制对象造成不当负担：在对某项侵犯消费者权益的活动进行调查前，一方需要确认对方是否已经对该违法行为进行了调查、提起诉讼或启动强制执行任何联邦法律的民事诉讼，对方需要在10个工作日内回复；在紧急情况下，一方可在行动开始前5个工作日内通知对方；在备忘录生效后的60天内向对方提供一份已经生效的规则和法院审判；对上述事项建立电子档案以便查询。在对某项违法行为进行诉讼前，至少要提前10个工作日通知对方；如果是为了申请临时的禁止令且不能在规定时间前通知对方，则也要至少提前3个工作日通知对方。对于一方所进行的诉讼活动，另一方在提前20天通知对方并且说明原因的情况下可以介入。（2）协商制定规则和指南，促进各机关制定的规章之间实现相互协调；合作进行消费者教育，以促进资源利用最大化。（3）共享消费者投诉信息。接收并处理消费者对金融产品和服务的投诉，并会与其他相关的执法机构共享这些信息。^[24]由于该份合作协议的有限期限为3年，因此双方在2015年1月签署了一份延长合作的备忘录，并于2015年3月签署了有关2015年-2018年双方合作的备忘录，以继续双方在以上方面协调合作。^[25]

对于征信机构的监管，直到2012年CFPB才发布了对个人征信机构监管的规则，介入到对个人征信机构的监管中。根据此规则，CFPB主要监管的是年收入超过700万美元的征信机构，约30家征信机构被纳入监管范围，同时CFPB还有根据《法案》和《公平信用报告法》制定规则的权力。对于这些征信机构，CFPB会进行定期检查，审查征信机构的制度和程序，并进行现场调查，与工作人员进行访谈，并要求随时向其提交报告。CFPB主要监管三个方面：信贷机构或者其他主体向征信机构提供的数据是否正确；数据是否被正确处理；以及在出现问题时，争端解决机制是否有效。^[26]如果消费者在其信用报告中发现了不正确的信息、信用报告被不当使用、无法获取自己的信用报告等，其首先应当向征信机构提交投诉，如果消费者不满意征信机构的处理或者征信机构没有回应消费者的投诉，那么其可以向CFPB投诉，CFPB会根据消费者的投诉要求征信机构在15天内向其报告对投诉的处理方法。^[27]由于CFPB现对于年收入700万美元以上的征信机构进行监管，而联邦贸易委员会仍然对此部分征信机构有监管的职权，那么在涉及这部分征信机构的有关事务时，双方就需要根据前文所述的合作协议进行，避免重复执法。

三、以《公平信用报告法》为主的具体法律监管

（一）《公平信用报告法》（FCRA）

FCRA于1970年制定，1971年实施，在20世纪90年代以来进行了后续修订，主要包括1999年《金融服务现代化法》（GLBA）与2003年《公平与准确信用交易法》（FACTA）。FCRA旨在保护所有消费者的基本权利，确保信用报告的准确性。该法案规定了消费者报告代理机构即征信机构、信用报告使用者、信用信息原始提供者的行为准则，^[28]征信机构必须保证在进行信息征集和使用过程中保持公正、客观，并做到对个人隐私权的尊重，这是数据征集和使用的基本原则。根据该法，消费者征信机构是指任何人（包括公司、合伙及法人）本着合作关系或为收取费用，就消费者各种资料加以搜集，做成消费者报告，以供第三人参考使用的人。^[29]该法案授权联邦贸易委员会为主要的监管机构，但是其他联邦机构（如联邦储备委员会）也需要就该法案的实行监管其所负责的机构。

1、消费者调查报告的范围和信息的收集

FCRA中第603（d）条明确了消费者报告的范围。“消费者报告”是指信用报告机构提供的有关消费者的信用价值、信用状况、信用能力、信用品格、一般名誉、个人消费特点或生活方式的任何书面的、口头的或其他联系方式的信息，这些信息被部分或全部地运用或准备用于确定一个消费者某种资格的因素，这些信息包括正面信息和负面信息。

对于消费者信用报告收集的信息，FCRA没有进行过多限制，FCRA第607条（b）款要求消费者信用报告机构必须采取合理的程序收集和公开消费者的有关信息，以最大可能保证报告内容的准确性，避免提供不准确的或过失的信息。一般而言消费者信用报告包括四部分内容：第一，个人身份信息，如姓名、目前及之前的住所、社会保险号、出生日期、工作记录等；第二，信用历史，包括从电话公司到抵押权人的所有机构获得的个人贷款限额、分期付款情况和还款历史记录，以及最近 30 天内或更长时间的支付行为；第三，公开记录，包括所有涉及个人的破产公告和其他的法庭判决，比如离婚赡养权协议、税收留置权、逮捕记录等；第四，查询请求，即所有最近查阅该消费者个人记录的商业请求，但不包括消费者本人察看个人信用报告的请求。

同时，FCRA第603（d）条第（2）款规定了以下信息不被包含在消费者报告中，即在消费者信用报告中不能出现下列信息：任何仅包含制作机构与消费者之间的交易或经历信息的报告，享有共同所有权或因公司控制权而有附属关系的人之间进行的信息交换，信用卡或类似业务的发行人直接或间接作出的任何对信贷展期的授权或批准或其报告。这些信息或者是仅仅在制作机构与消费者之间存在，或者是属于不构成对消费者信用评价的信息，因此不被包含在消费者报告之中。

个人信用报告还包括“调查性消费者报告”，指的是报告或报告部分有关消费者品性、一般名誉、个人消费者特点或生活方式的信息，这些信息通过对该消费者的邻居、朋友、同事或其熟人以及对他有所了解的人进行访问而获得，但是当这些信息是直接从消费者债权人或消费者本人处获得时，则不包括那些直接从消费者债权人或消费者报告机构取得的具体的事实性消息。调查性消费者报告并不是随时都可以制作的，其制作必须是得到消费者的请求。同时，消费者报告机构不得为了准备调查性消费者报告而对消费者的就业目的进行调查，也不得提供未经核实的公开记载的信息。

个人的正面信息和负面信息都会被包含在个人信用报告之中，但是除了犯罪记录之外，个人的负面信息在经过一定的时间之后可以被删除，而个人的正面信息会被永久保存在个人信用报告之中。根据FCRA第605（a）条，下列信息不得被记载于个人信用报告之中：10年以上的破产信息，或7年以上的任何民事诉讼、民事判决、被捕记录、缴纳欠税滞纳金记录、被追收或被冲销坏账等负面记录，或任何已向机构表明自己身份的医疗信息提供者的名称、地址与电话号码（刑事犯罪记录不受7年时限的限制）。但是，如果需要申请超过15万美元的贷款或者保险金超过15万美元保险合同，或要申请工资超过7.5万美元的职位，那么以上的限制都不能适用，而需要将有关信息向相关人员或者机构披露。

2、信用报告的披露

在第614条中，FCRA要求征信机构对于超过3个月的消费者报告，在没有对其内容加以更新之前，不能反复公开。在第605条中，禁止公布过于陈旧的信息。第605条（d）—（f）要求在报告中应当包括特定的信息以提高报告内容的准确性。并且，信用报告机构所公开的信息不能超过或超出第604条所规定的内容。

FCRA第609条（a）（3）规定，根据消费者要求，信用报告机构必须公开涉及到该消费者的信用报告的内容及其最新收到的有关信息的名称，包括消费者报告和调查性消费者报告。明确的例外是有关消费者的信用评级或其他预测性的评价。按照第609（a）条第（2）款的规定，消费者信用报告机构必须在报告中说明信息的来源，以及FCRA中所规定的消费者的权利。^[30]

FCRA第604条规定了消费者报告机构仅能在有限的情形中披露个人信用报告，除此之外不得用于其他任何民事、行政或刑事诉讼程序或者其他目的：（1）与信贷交易有关的业务，包括信用展期和审查个人账户；（2）签订保险合同时；（3）任何其他消费者主动进行的商业交易，而信用报告的使用人有合法的商业需要；（4）基于法院的要求，必须是应有管辖权的法院发出的命令，或者是应联邦大陪审团审理诉讼而发出的传票；（5）为就业目的，但是必须要得到消费者的事前同意（尽管对于联邦政府机构的安全审查来说并不需要），以及如果雇主由于该信用报告而决定不雇佣某人，那么必须要告知该消费者其做出决定所基于的特定信息；（6）按法律要求取得政府机构许可或授予其他利益的响应资格的信息；（7）为建立儿童抚养的个人支付能力或决定适当的支付水平，或者是应州或地方儿童抚养执行机构的要求。任何其他目的，需要法院的决议或该消费者的同意。不得因预见未来将会允许的目的而发布消费者报告。

消费者的医疗信息在未得到消费者的同意前不能被发送给借贷机构、保险公司或者其雇主。医疗信息的提供者必须要向征信机构表明其身份，其提供的信息才能被正确地保存，同时不会被随便披露。借贷机构不允许为做出借贷决定而去获取或者使用消费者的医疗信息。

3、消费者的异议权

信用报告中如果出现不正确的信息，征信机构只负有监督信息提供者采取相应措施的责任，对错误造成的结果本身不承担责任，FCRA要求征信机构运用合理的程序来保证最大化信息的准确性，将错误造成的结果的责任转往错误信息的提供者身上，同时鼓励消费者去发现信用报告的错误。

根据FCRA第604条和第606条，如果消费者对其档案中任何而信息的完整性和准确性提出争议，且消费者将该争议直接通知该机构，该机构必须自接到该通知之日起5个工作日内，将该争议信息的提供者确认的地址和方式向其提供一份通知书，该通知书必须包含该机构收到消费者争议通知有关的所有信息；同时在接到该通知之日起30日内免费进行重新调查，并将此及时通知所有相关争议信息的提供者，如果不重新进行调查，那么应在收到消费者异议后的30日内将该信息从报告中删除。此项权利的规定，一方面对征信机构信息的准确性起到监督作用；另一方面赋予消费者维护自己合法利益的权利。如果消费者报告机构合理地决定消费者提出的异议是无意义的或无关的，那么消费者报告机构可以终止调查，但应当及时通知消费者。如果信息是不准确或不完整或不能被证实的，那么征信机构应删除或者适当更正信息，而被删除后的信息除非提供信息的人证明该信息是完整的和准确的，征信机构不能再主动将其加入消费者的信用报告中。如果征信机构经过调查核实后仍不能解决争议，消费者仍然对信息有异议，可将争议性质的简短声明计入其档案，信用报告机构必须在以后包含该争议信息的任何消费者报告中，清楚地注明消费者对该信息提出争议，并附上消费者的声明。

4、民事责任

根据FCRA第607（d）条，征信机构在制作个人信用报告时，必须遵守合理的程序以最大限度地保证报告所涉之人的信息的准确性。同时，在提供个人信用报告时，征信机构必须要在确认了信用报告会在上述所提到的范围内进行使用才会提供个人信用报告，因此其在向新用户提供报告之前必须要最大程度地验证每个新用户的身份和使用目的。

消费者报告的使用人可能会根据消费者报告的内容对消费者作出不利决定（如拒绝借贷的请求），在信用报告中恶意包含了或为故意损害消费者权益而包含虚假信息的情况下，消费者才能对征信机构、信息的使用者、或任何向征信机构提供信息的人提起涉及信息报告的诽谤、侵犯隐私或过失侵权的诉讼。

因过失而违反该法的机关，负有支付消费者遭受的实际损害金额的赔偿、律师费及诉讼费的责任；因故意违反该法的组织或个人，除了要进行以上各项的支付外，还要增加惩罚性的损害赔偿。如果征信机构及其他机构出于故意或恶意的目的提供了错误的信用信息数据或拒绝当事人的知情请求，构成对个人名誉或隐私权的侵害，则要支付1万美元损害赔偿，这种赔偿属于精神损害赔偿。^[31]过失违法的诉讼时效为责任产生起的2年；但是如果是故意不正确地表述按照法律规定向个人披露信息，或者该不正确表述的信息对于确立被告根据FCRA对该个人所负的责任是重要的，那么诉讼可以在发现该不正确表述之后的2年内提起。

除了个人可以对征信机构提起诉讼之外，联邦贸易委员会也可以在美国地区法院启动民事诉讼。联邦贸易委员会根据联邦贸易委员会法的规定可以强制有关征信机构和所有其他人遵守FCRA的规定。对于不公平行为或欺诈行为或商业活动，联邦贸易委员会可以根据FCRA第5B节规定采取强制措施，不考虑该主体是否在从事商业活动或符合联邦贸易委员会法的其他管辖条件。更进一步，联邦贸易委员会可在美国地区法院启动民事诉讼，对任何违反FCRA的人主张民事罚款。在此诉讼中，违法者每次违法承担的民事罚款将不超过2500美元。

5、刑事责任

FCRA针对以下两种危害性较为严重的行为，规定了刑事责任：第一是以欺诈方式获取他人信用信息的，任何人明知或故意地借欺诈手段从征信机构获得有关消费者的信息，应被单处或并处罚款或两年以下的监禁；第二是以征信机构的职员或雇员未经授权而故意对他人信用信息进行披露的，如果征信机构职员或雇员明知或故意地向未被授权接收该信息的人提供本机构文档中的信息，应被单处或并处罚款或2年监禁。^[32]

（二）《金融服务现代化法》（GLBA）

GLBA于1999年颁布，标志着美国金融业混业经营时代的到来，它废除了禁止银行与任何从事证券业务的机构进行联营的规定，建立了一套允许银行、证券公司、保险公司和其他金融服务提供者之间可以联合经营、审慎管理的金融体系，金融机构可以设立金融控股公司、通过金融控股公司下属的子公司分别从事银行、证券、保险等业务，从而加强金融服务业的竞争并实现其他立法目的。出于对子公司在进行交叉营销和销售时可能会侵害客户隐私权的考虑，GLBA的第五章中设立了有关保护客户隐私的条款。

GLBA隐私条款强调对消费者权益的保障，规定金融机构有义务确保客户信息的安全与机密性。主要包括：

第一，金融机构在与消费者建立客户关系时，以及在此关系存续期间，必须每年都以书面或电子文档形式清楚明确地告知消费者有关其向联营机构和非联营第三方披露非公开个人信息的具体政策和程序。

第二，消费者有选择拒绝（opt-out）金融机构将其非公开个人信息与非联营第三方分享的权利，或拒绝部分非公开个人信息与联营机构分享。当金融机构在与消费者建立信用交易关系（接收消费者储蓄、向消费者贷款或发放信用卡）时，必须告知消费者其信息公开或分享政策，包括拟向谁公开、所要公开信息的目录、消费者的选择权（可以选择同意或不同意金融机构向征信机构公开其信息）等，消费者如果不同意公开，必须明确提出不同意金融机构将其信息向征信机构公开的要求，否则将被视为同意公开，但在金融机构将数据公开前，应当给消费者留出必要的反应时间。

第三，禁止金融机构将客户的存款、交易及信用卡账户号码披露给非联营第三方用于电话营销和直接邮售等营销活动。^[33]

（三）《公平与准确信用交易法》（FACTA）

FACTA关注了在FCRA中未被关注的身份盗窃行为，该法案的出台为预防消费者身份遭非法盗用提供了新的法律武器，旨在打击欺诈消费者的行为和身份盗窃行为，向受害者提供法律的援助。FACTA适用于“所有使用用户报告的个人以及无论规模大小的企业，任何企业或个人欲将用户报告用于商业目的都应该服从于该法案的要求。”对于预防身份盗窃的行为，FACTA主要设置了以下机制^[34]：

第一，FACTA规定消费者获得其信用报告的权利。消费者通过邮件或者电话订阅之后，每年可以从任一全国性的征信机构（即三大征信机构，Experian、Equifax、Trans Union）中获得一份免费信用报告，如果希望获得其他机构的信用报告，那么就需要付费。但是如果消费者因为某一信用报告中的信息而获得了负面的结果，如未能成功申请到贷款，那么该消费者有权获得该份信用报告。同时对于信用评分，消费者一般需要付费才能获得。^[35]

第二，一旦怀疑自己可能已成诈骗受害者，消费者可以联系向其提供消费报告的征信机构在其文件夹中设置提示。要设置这样的提示，消费者必须要向征信机构提供自身账号的证明文件。诈骗提示的有效期限是90天，但是如果消费者提供了警方报告说明其为潜在的诈骗受害者，那么该时限可以延长至7年。在诈骗提示期间，信贷机构在向征信机构要求取得贷款申请者的信用信息时，那么必须要通过给该消费者打电话或者其他必要的程序来确认该请求。

第三，采用个人账户截断，以此保证消费者账户不会因疏忽而泄露。FATCA规定信用卡和借记卡收据中不能显示该卡号5位以上的数字，在收据上也不能显示持卡人所持卡的到期日期。但是在仅能用手写或复印的方式来记录该信用卡或借记卡的卡号信息，那么这一截断手段就无法使用了。

第四，建立合理消费者报告销毁程序。联邦贸易委员会为此出台了相关文件规制征信机构及银行、保险公司、雇主、政府机构、抵押经纪人等消费者报告销毁程序，要求使用合理和适当的方式进行处置，防止消费者报告中的信息未经授权而被访问或被使用。^[36]

四、小结

根据前述对于美国征信监管模式的论述以及在FCRA之下具体的监管，美国征信机构监管体制呈现以下特点：

第一，针对个人信用信息进行专门的立法。美国征信业有着悠久的发展历史，在征信行业发展的同时，逐步形成了完备的征信立法体系。美国针对个人征信制定了专门的法律，使征信活动的每一个环节都有专门的法律进行调整。前述已经列举了美国法律中专门针对个人征信的法案，这些法案用以规范金融机构的授信和个人征信机构的业务行为，构成了美国个人征信体系正常运转的法律环境。^[37]如此，美国的消费者在发现信用报告出错的情形下不必求助于名誉权，而可以直接依据专门的法律进行起诉。

第二，监管职权分散，实行多部门共同监管。美国个人征信行业是由于市场需求自发产生和发展壮大的，政府没有设置特殊的经营许可，不参与征信行业的投资和征信活动的组织。因此美国联邦政府没有设立个人征信专门的监管机构，与征信有关的监管职权是由有关个人征信立法而授权给相关部门的。尽管在《法案》出台后成立的CFPB在一定程度上将分散的监管权集中在其手中，但实际上仍然是“多头监管”的其中一环，CFPB仅仅是负责监管其中的部分个人征信机构。一方面，由于征信机构对信息的收集涉及了银行、保险公司等多个行业，将监管权分散在各个部门有利于更加全面地对征信机构进行监管；另一方面，监管权过于分散可能会使得不同部门之间的监管权有所重合，在现实中可能会出现空白监管或者监管重合的情形。

第三，保障信息自由流通。美国个人征信制度是在市场发展中自发形成的，而征信业的发展反过来又促进了美国经济的发展，美国经济的快速发展很大程度上也是得益于信用工具的充分应用。^[38]因此，相比于更加严格保护个人隐私的欧洲^[39]来说，美国更加强调流通与利用是信息的价值所在。对应于私营个人征信机构为主的美国市场，美国政府并不进行特别管制，而是重视发挥行业自律机制的作用。

最后访问日期：2014年12月22日。

[2]个人征信机构，即为对消费者信用进行评估的机构，在美国叫信用局（credit bureau）或消费者信用报告机构，在本文统称为“征信机构”。

最后访问日期：2015年3月18日。

[4] Robert Hunt, A Century of Consumer Credit Reporting in America,FRB Philadelphia Working Paper No. 05-13, http://ssrn.com/abstract=757929(1005).

[5]郑磊：“国外征信体系模式”，载《金融博览》2013年02期。

最后访问日期：2015年3月18日。

[7] https://www.ftc.gov/sites/default/files/fcb.pdf，

最后访问日期：2015年3月18日。

最后访问日期：2015年3月18日。

最后访问日期：2015年3月18日。

[10] https://www.ftc.gov/enforcement/rules/rulemaking-regulatory-reform-proceedings/fair-debt-collection-practices-act-text，

最后访问日期：2015年3月18日。

[11] https://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/6500-1350.html，

最后访问日期：2015年3月18日。

[12] https://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/8000-2200.html，

最后访问日期：2015年3月18日。

[13] https://www.fdic.gov/regulations/laws/rules/8000-4100.html，

最后访问日期：2015年3月18日。

[14] https://www.ftc.gov/enforcement/statutes/home-equity-loan-consumer-protection-act，

最后访问日期：2015年3月18日。

[15] https://www.ftc.gov/enforcement/statutes/credit-repair-organizations-act，

最后访问日期：2015年3月18日。

[16]李清池、郭雳：《信用征信法律框架研究》，第51页，经济日报出版社2008年版。

[17]李清池、郭雳：《信用征信法律框架研究》，第53-54页，经济日报出版社2008年版。

[18] HUNT, Robert M,Development and regulation of consumer credit reporting in the United States, The economics of consumer credit301(2006).

[19]参照艾茜：《个人征信法律制度研究》，第94-96页，法律出版社2008年版。

[20]《美国法典》第15卷第1681节。

[21]参见蔡瑞琪：“美国信用消费者保护体系简介及其对中国的借鉴”，载《企业经济》2005年第6期。

[22]姜天怡、张舒伦：“美国金融监管改革法案对征信业的影响及对我国的启示”,载《征信》2012年第2期。

[23] https://www.ftc.gov/news-events/press-releases/2012/01/federal-trade-commission-consumer-financial-protection-bureau，

最后访问日期：2015年3月18日。

[24]参见两份备忘录：MEMORANDUM OF UNDERSTANDING BETWEENTHE CONSUMER FINANCIAL PROTECTION BUREAU AND THE FEDERAL TRADE COMMISSION，全文可见https://www.ftc.gov/system/files/120123ftc-cfpb-mou.pdf，

最后访问日期：2015年3月18日；MEMORANDUM OF UNDERSTANDING BETWEEN THE CONSUMER FINANCIALPROTECTION BUREAU AND THE FEDERAL TRADE COMMISSION (March 2015 – March 2018)，全文可见https://www.ftc.gov/system/files/documents/cooperation_agreements/150312ftc-cfpb-mou.pdf

[25] https://www.ftc.gov/policy/cooperation-agreements/ftc-cfpb-interagency-cooperation-agreement，

最后访问日期：2015年3月18日。

最后访问日期：2015年3月19日。

最后访问日期：2015年3月19日。

[28]魏刚：“美国征信体系建设的经验”，载《金融时报》2013年。

[29]艾茜：《个人征信法律制度研究》，第93页，法律出版社2008年版。

[30]张为华：《美国消费者保护法》，第79页，中国法制出版社2000年版。

[31]蓝寿荣：“试析美国个人信用的法律规制”，载《国际金融研究》2003年第2期。

[32]艾茜：《个人征信法律制度研究》，第174页，法律出版社2008年版。

[33]鲁明易、黄嘉璐：“美国<金融服务现代化法>隐私条款述评及启示”，载《金融理论与实践》2005年第4期。

[34]https://www.privacyrights.org/facts-facta-fair-and-accurate-credit-transactions-act#2，

最后访问日期：2015年3月12日。

[35] HUNT, Robert M,Development and regulation of consumer credit reporting in the United States, The economics of consumer credit301(2006).

[36]https://www.ftc.gov/tips-advice/business-center/guidance/disposing-consumer-report-information-rule-tells-how，

最后访问日期：2015年3月12日。

[37]邹贝：《个人信用征信监管制度研究》，湖南大学硕士论文，2011年。

[38] Mark Furletti， An Overview and History of Credit Reporting, 9 Federal Reserve Bank of Philadelphia 8（2002）.

[39]欧洲强调对个人权利的保护，公共信用机构和公共信用登记系统一般坚持为参与机构保密和保护私人隐私的原则，只有出于提供贷款审查目的才会以汇总形式向其他机构提供参与机构发送的数据。

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