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沈德能
国家发展改革委法规司于2017年8月29日在国家发改委网站发布《关于修改〈招标投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿）公开征求意见的公告，在征求意见稿中明确规定“第四十八条增加一款，作为第四款：“依法必须进行招标的项目，招标人和中标人应当公布合同履行情况。”这是招标投标法立法中的重大改变——招标投标制度已经突破了原来的理论和制度界限，突入到合同履约验收环节中。
招标投标的合同履约验收制度缺失严重
至今为止，招标投标法律法规都不涉及到合同履约验收这一重要的决定招标项目质量的关键环节，《招标投标法》及其实施条例只字未提合同履约验收。《建设工程质量管理条例》所涉及到的材料验收条文很少（第二十九条施工单位必须按照工程设计要求、施工技术标准和合同约定，对建筑材料、建筑构配件、设备和商品混凝土进行检验，检验应当有书面记录和专人签字；未经检验或者检验不合格的，不得使用。第三十一条施工人员对涉及结构安全的试块、试件以及有关材料，应当在建设单位或者工程监理单位监督下现场取样，并送具有相应资质等级的质量检测单位进行检测。第三十七条未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，施工单位不得进行下一道工序的施工。），相关条文规定验收检验要求十分原则和空泛，缺乏公开透明、明确细致的制度性规定。不合格产品在验收环节没有制度性的防止机制，不法供应商稍微收买其中几个人员就轻而易举突破——保证质量和安全的最为关键材料使用验收环节竟然没有任何制度保障。
西安地铁“问题电缆”事件发生的首要原因正是合同履约验收制度严重缺失，对此，国务院办公厅《关于西安地铁“问题电缆”事件调查处理情况及其教训的通报》（国办发〔2017〕56号）（以下简称《通报》）指出：使用环节把关形同虚设。建设单位、施工单位及工程监理单位未认真履行责任，在线缆进场验收等方面没有严格执行有关管理规定，缺乏及时清出不合格材料的有效机制。个别干部职工收受钱物，与奥凯公司串通，违规默许其自行抽取样品、送检样品、领取检验报告，导致多个检验把关环节“失灵”，“问题电缆”在地铁工程建设中畅通无阻。陕西省工程质量保证体系不完善，企业质量安全主体责任落实不到位，建设单位、施工单位落实质量安全管理制度不严格，工程监理单位管理混乱，制度措施不健全，责任制不落实，工程监理人员履行职责不严，致使“问题电缆”乘虚而入。
招标投标法介入合同履约验收是重大突破
《通报》已经明确指出了“问题电缆”乘虚而入的原因正是在使用产品时检验把关环节“失灵”，也就是合同履约验收制度失灵，使用环节把关形同虚设，缺乏及时清出不合格材料的有效机制，可见合同履约验收环节是决定项目质量的至关重要的环节。此次发改委《关于修改〈招标投标法〉〈招标投标法实施条例〉的决定》（征求意见稿）中明确规定招标人和中标人应当公布合同履行情况，已经开始意识到合同履约验收制度作为招标投标重要制度之一，突破了原有的招标投标程序只到签订合同为止的观念和立法限制，把招标投标制度突入到合同履行环节，延长到合同履行阶段，介入到履约验收中。
一、突破了招标投标作为订立合同方式的限制
以前普遍认为，招标投标作为订立合同的方式之一，是《合同法》第十三条规定的“当事人订立合同，采取要约、承诺方式”中的特殊形式。《合同法》第十五条规定：要约邀请是希望他人向自己发出要约的意思表示。寄送的价目表、拍卖公告、招标公告、招股说明书、商业广告等为要约邀请。而投标人的投标则是合同订立中的要约，招标人发出中标通知书就是承诺。在这一理论指导下，招标投标的制度设计和立法都是限制在订立合同阶段，不介入到合同履行的环节，法律条文中都不涉及到合同的履约验收问题。此次修改《招标投标法》，明确规定招标人和中标人应当公布合同履行情况，已经突破了招标投标制度仅仅作为订立合同方式的局限，适应现实的需要，吸取西安地铁问题电缆事件的教训，把招标投标的法律制度延伸到合同履约验收。
二、突破了招标投标程序只到签订合同为止的限制
在招标投标仅仅作为订立合同方式的局限下，现行的《招标投标法》及其实施条例和相关的规章都只规定招标投标程序到签订合同阶段（包含分包），无一例外都不进入到合同履约验收环节。此次修改《招标投标法》，明确规定招标人和中标人应当公布合同履行情况，突破了招标投标程序只到签订合同为止的限制，把招标投标程序延伸到合同履约验收，明确规定公开合同履行情况是招标人和中标人的法定义务，招标人和中标人的合同履约验收就是招标投标的程序之一。
三、突破了行政监督不管合同履行的限制
现行对招标投标的行政监督仅仅是招标投标过程（到签订合同为止）的程序监督，行政监督权没有进入到最为重要的合同履约验收环节。而目前仅靠项目的质量监督是不够的，而且质量监督往往是滞后的，到了材料使用以后的才进入监督，在材料未进入使用之前的履约验收环节目前没有行政监督力量。此次修改《招标投标法》，明确规定招标人和中标人应当公布合同履行情况，把招标投标程序延长到履约验收环节，相应的行政监督权也必须扩大到履约验收环节。招标人和中标人合同履约验收是法定的招标投标程序之一，行政监督机关就应当对这一程序进行监督——突破原有的行政监督不管合同履行的局限。
建立公开透明的合同履约验收制度的设想
一、合同履约验收应当公开进行
在制度设计中，以下合同履行情况必须在一定时限内公开：
验收方案公开：招标人或者使用人在验收前要发布验收公告；验收公告中公开验收方案、验收程序、参加验收人员的名单。
验收过程公开：不限制验收人员以外的人到现场参与验收或者监督。
验收数据公开：在招标投标指定的信息公开媒体上及时公开验收中的数据、检测报告等。
验收结果公开：在招标投标指定的信息公开媒体上及时公开验收结果。
二、公开让社会力量参与合同履行过程
参加招标的投标人有权参加合同履约验收，特别是在招标投标过程中提出过异议和投诉的投标人应当邀请其参加合同履约验收。未中标的投标人参加合同履约验收是一个有效发现问题和暴露问题的办法，为了竞争利益的需要，他们会非常严格地检查合同履行情况。
与项目质量有切身利益关系的实际使用者有权参与合同履约验收，如社会公共服务项目的社会公众，商品房的业主等才是真正的质量安全利害关系人。
三、扩大异议和投诉的范围，把合同履约验收纳入其中
招标投标的异议和投诉范围限制在与招标采购过程和结果有关的事项，只到签订合同为止。按照目前的法律规定，合同履行中，即便有违法违规行为或者合同履约验收不符合合同约定是不能通过异议和投诉来解决的。制度设计应把合同履约验收作为法定的可以提出异议和投诉的事项，通过投标人和利害关系人来发现和解决合同履约验收中的问题。
四、明确合同履约验收的法律责任
虽然合同履行的违约责任是合同当事人（招标人和中标人）之间的民事责任。但是此次修改《招标投标法》，明确规定招标人和中标人应当公布合同履行情况，把招标投标程序延长到履约验收环节，合同履约验收中出现的问题，就需要对招标人和中标人处以行政责任。不管是招标还是中标人，出现合同履约验收问题，法律都需要要求他们承担相应的行政责任，特别是招标项目涉及到公共利益和公共安全的，合同履行违约同时损害社会管理和公共利益，必须从行政责任上加以处罚。对依法必须招标项目的负责人而言，个人受到的行政处罚、处分则是切身之痛——一生奋斗获得的位置和权势付之东流。对中标人而言，赔偿损失和罚款不是重要的，被逐出招标投标市场，甚至终身禁入才是致命的。