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导读
遵循“经济决定金融”的一般规律，在深入研究四川省情和农信社情的基础上，本文通过对联合银行、金融控股公司两种省联社改革模式进行分析，探索适合四川省联社改革的路径。
作者：四川省农村信用社
改革领导小组办公室 李代武
农村信用社成立60多年来，管理体制几经变更，业务发展跌宕起伏，自1996年与农业银行脱离行政隶属关系特别是成立省联社以来，农村信用社从小到大、由弱变强，已成为农村金融的主力军。
但随着经济社会的发展和金融形势的变化，省联社政企不分，行政色彩浓厚，管理体制不顺，特别是多级法人体制下权责不清、执行力不强等体制机制问题日益突出，影响并制约了农村信用社服务“三农”作用的发挥和自身的发展。为此，自2016年以来，中央连续3年以“一号文件”明确要推进省联社改革，并于2018年进入实质性操作阶段。
按照“经济决定金融”的一般规律，在深入研究四川省情和农信社情的基础上，拟通过对联合银行、金融控股公司两种省联社改革模式进行分析，探索适合四川省联社改革的路径。
省联社改革现状
联合银行和金融控股公司受追捧
为指导省联社改革工作，2007年银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式，随着2018年中央“一号文件”明确提出“推动农村信用社省联社改革”以来，各省联社改革方案主要聚焦在改制组建联合银行和金融控股公司两种模式上。
从全国农信社改革情况来看，截至2017年末，全国农村商业银行已经达到1262家，除四个直辖市农商银行以外，湖北、安徽、江苏、山东、江西等5个省份已全面完成市县级农商银行改制组建工作。
从已进行省联社改革的省份来看，上海、北京、重庆、天津组建了统一法人的省（直辖市）级农商银行。宁夏、陕西通过金融控股公司模式，由省（自治区）联社与省会城市联社合并组建了黄河、秦农农商银行。
未启动省联社改革的省份中，有意组建联合银行的有山东、河南、江西、安徽、湖南、湖北、福建等省份；而倾向于进行金融控股公司模式改革的有浙江、吉林、广西等省份。目前，河南、山东省联社组建联合农商银行的方案已报银保监会审批。
联合银行模式利弊分析
没确及改革痛点难点 不利于长远发展
联合银行是辖内市县农商银行自下而上反参股、共同出资组建具有完善法人治理结构，以经营、管理、服务三大职能为主的省级股份合作制银行。
联合银行持有有限金融牌照，可以从事批发性存贷款业务，并为成员农商银行提供结算清算、资金批发和公共产品服务，主要具有两个优点：
一是改革成本较低，操作较为简单。基层行社从联合社社员变身为联合银行股东，无需进行额外资本募集，改革对现有体制的影响较小，能极大减少改革震荡。
二是能较好地保持县域法人地位和数量总体稳定。契合中央、银监会关于省联社改革的政策要求。
联合银行改革模式虽然具有以上优点，但弊端也十分明显，主要表现为以下几个方面：
（一）不能解决农信社管理体制不顺的问题。
省联社转型组建联合银行后，基层行社由省联社社员变身为联合银行股东，联合银行与基层行社的现行关系基本维持原状，不能从根本上解决农信社管理体制不顺的问题。
一是仍然缺乏行业管理与监督的法理依据。联合银行与省联社参股方式相同，均是基层行社自下而上入股组建的法人联合体，如果联合银行仍然行使管理、指导、协调、服务职能，其实质仍然是自上而下管理“出资者”，形成“权力倒置”，不符合公司治理规则。
二是权责不清的矛盾依然存在。联合银行体制下，三级法人体系原样保留，各运行主体在业务经营活动中权责边界仍不清晰，制度设计上仍无法解决权责不对等的问题。
三是行业管理可能被削弱。在当前“去行政化”的背景下，联合银行可能削弱甚至失去国务院及地方政府授权进行行业管理的职能，以目前各法人机构管理能力、经营水平，从农信社历史经验教训来看，将会重蹈“一管就死、一放就乱”的覆辙。
（二）不能解决四川农信发展不均衡情况下，小机构支农能力不足的问题。
四川省社会经济发展水平不高、不均衡，决定了四川农信系统整体发展水平不高、不均衡。联合银行多级法人治理模式下，难以整合系统资源形成规模效应，难以实现以城补乡、以丰补歉、以好带差、均衡发展的目的。在发展水平不高、不均衡情况下，边远贫困山区、“三州”民族地区小机构支农能力不足的问题将长期存在。
一是不能解决小机构发展后劲不足，支农难以持续的问题。四川农信系统虽是全省规模最大的金融机构，但受区域经济发展不均衡的影响，各行社业务发展不均衡，平均存贷规模仅152亿元，单体存贷规模最小的联社不足10亿元。规模较小的机构多数位于经济发展滞后、精准扶贫和维稳任务较重的边远贫困及少数民族地区，受资产规模制约，发展后劲不足，支农难以持续。
二是不能解决小机构资本实力不足，支农能力受限的问题。部分机构受资本约束、宏观审慎贷款规模等监管指标影响，资本净额较小，单户贷款额度低，支农实力有限，不能有效满足当前乡村振兴战略与支持地方经济集约化、产业化发展的需求。同时，还有5家高风险机构账面资本净额为负，按照单一客户贷款集中度监管要求，将不能发放任何贷款。
（三）不能解决基层行社抗风险能力弱，地方性金融风险突出的问题。
受体制机制的限制，联合银行同样在防范系统性风险，处置化解区域性风险、重点问题等方面作用有限。联合银行体制下，基层行社均是独立法人，小而全的财务压力大、市场竞争力弱、抗风险力低的现状将长期存在。
一是不能有效应对系统性风险。多级法人体制下，联合银行对基层行社管理相对松散，难以整合系统资源积极有效应对、化解当前面临的系统风险。同时，在多级法人体制下，难以建立并有效运行制度化、规范化、流程化的风险防控管理体系，不利于系统整体抗风险能力提升。
二是不能有效化解区域性风险。四川农信风险主要集中在秦巴、乌蒙集中连片特困地区、“三州”少数民族深度贫困地区。在联合银行体系内，省联社以行政手段推行的对口帮扶政策将不复存在，这部分贫困地区行社“造血”功能与抗风险能力将进一步下降，加剧贫困地区金融风险。
三是不能有效化解高风险机构风险。当前全省农信系统高风险机构大幅增加，部分行社监管指标呈进一步恶化趋势，而联合银行受体制和自身资本实力限制，也难以调动系统资源予以解决。
（四）难以解决省联社名不副实的问题。
随着省联社成员单位“农改商”工作的推进，“联合社”已名不副实。而联合银行适合于全面完成农商银行改制的省份，联合对象为农商银行。
截至2018年6月末，四川农信尚有34家法人机构未完成农商银行改制工作，占全部法人机构的34%。其中大部分未改制机构属于高风险机构，这部分机构短时间内难以脱困、摘帽，难以实现监管指标优化、达标并改制组建农商银行，农信社、农商银行在联合银行体系内仍然共同存在，联合银行依然面临名不副实的问题。
综上，联合银行是股权性质的转变，是成员单位由“农信社”改制“农商银行”后，适应性地从“联合社”到“联合银行”的翻牌，不能有效解决四川农信系统体制关系扭曲、支农实力不足、抗风险能力弱、高风险机构脱困难等现实突出问题，没有触及到改革的难点和痛点，不利于四川农信系统的长远发展。
金融控股公司模式利弊分析
所需股本金巨大 募股操作难度较大
金融控股公司模式是以股权为纽带，由符合规定的发起人出资组建省级金融控股公司，并对基层行社进行股权投资，从而实现控股管理的模式。
金融控股公司主要有两种表现形式：
一种是依托省联社现有平台，组建金融控股公司对基层行社进行控股管理；
另一种是省联社与省会城市机构合并成立省级农商银行，再通过控股方式对其他农商银行进行管理，如宁夏黄河农商银行。
从河南、山东两省联社改革方案设想来看，虽名义上是联合银行，但实质为金融控股公司模式。金融控股公司具有以下优点：
一是通过股权投资理顺与基层行社上下级管理关系。
二是契合中央“保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定”的改革初衷。
三是有利于扩大业务范围，向综合性的大金融方向发展，满足农村金融多样化需求。
金融控股公司改革模式具有明显优点的同时，也存在诸多缺陷，主要表现为：
（一）资本金需求量大。
金融控股公司是“自上而下”设置股权，初始股本金需求量巨大。
在不考虑扣除捐赠、税收减免、政府补贴以及增资扩股的情况下，以2017年末四川农信系统股本金与净资产余额来看，对基层行社
按绝对控股51%计算，需募集资金400多亿元；
按相对控股34%计算，需募集资金266亿元；
即使按持股10%成为最大股东计算，需募集资金也要达到78亿元。
按宁夏黄河、陕西秦农农商银行模式，由省联社与省会城市联社合并组建金融控股公司，在四川农信操作极为困难，其前提是成都农商银行重新回归四川农信系统。而承接安邦保险集团及关联方在成都农商银行的股份初步测算需150亿元。
同时，金融控股公司在对高风险机构进行控股化解高风险问题时，需通过筹集大量资金来购买不良资产，预计超过175亿元。
（二）募股操作难度大。
金融控股公司所需股本金庞大，在当前政府财政压力较大，地方债务不断增加的背景下，政府提供的资金有限，只有大量引入外部资本组建金融控股公司。
而受当前经济结构调整的影响，四川农信系统效益指标、监管指标下滑，股金分红难、分红比例低等问题极大地影响了股东信心，这对当前形势下组建金融控股公司募股十分不利。
同时，外部出资者是金融控股公司的股东，如果引入外部资本过高，按照资本逐利性质，必然要求金融控股公司追求最大的资本回报，从而改变基层行社服务“三农”市场定位，偏离农商银行服务方向。
（三）机构支农实力提升和金融风险防控作用有限。
金融控股公司通过与基层行社建立的股权联结关系，并以此对各法人机构进行控制和影响，但法人机构自负盈亏、自担风险，独立承担民事责任，仍然
无法在全系统范围内整合资金实现以丰补歉，解决贫困地区机构资产规模小，经营管理成本高，支农实力不足，支农难以持续等问题；
无法建立化解问题机构风险的有效机制，对系统整体抗风险能力低、区域性金融风险隐患较大、高风险机构风险突出等重大问题的解决难以发挥实质性作用。
金融控股公司在对高风险机构控股过程中，通过溢价购买不良资产，一定程度上能帮助高风险机构处置化解部分风险，但对其自身发展内生动力的提升、抗风险造血功能的增强作用有限，基层行社依然各自为阵，机构经营管理和抗风险能力不足，金融风险隐患仍然存在。
（四）系统服务职能削弱。
金融控股公司较之省联社，其服务职能大大削弱，主要表现在两个方面。
一是在独立组建的金融控股公司模式下，其作为资本运作平台，本身并不从事存贷业务、科技支撑、产品研发、资金结算、员工培训等，只能通过兼并收购或设立新的子公司来开展相关金融业务，构建金融服务平台提供金融服务。
二是金融服务子公司提供金融服务的模式下，可能会导致某些费时费力、难以经济效益形式呈现或盈利性弱的服务项目缺失，如行业宏观政策研究、发展战略咨询服务等。同时，科技支撑、产品研发等服务主要根据基层行社业务需求提供，缺乏前瞻性研判，导致基层行社经营成本增加。
不难看出，金融控股公司模式实际上是将“省联社股权倒置下的名不正、言不顺的行政管理关系”转变为“以自上而下控股股权为纽带联结的合法合规的行政管理关系”。这种模式所需股本金巨大，募股操作难度较大，也不能有效解决当前四川农信系统面临的系列突出问题。
四川农信省联社改革路径探索
组建统一法人的省级农商银行
当前，四川农信管理体制不顺，整体发展水平不高、发展不均衡，支农实力不足，抗风险能力弱，高风险机构风险突出等问题和困难，决定了组建联合银行、金融控股公司改革效果的局限性和不彻底性。
按照习近平总书记“要大力继续鼓励大胆试验，大胆突破”“要有强烈的问题意识”“要以重大问题为导向”“改革是由问题倒逼而产生”等系列重要改革论断，最有利于解决当前四川农信系统面临的各种问题，实现长远健康发展的改革模式是以省为单位组建统一法人的省级农商银行。
一是统一法人组建省级农商银行，能直接填补四川省政府直管省级银行的空白，有利于进一步加强党对全省农信系统的领导，确保中央、省委的路线、方针、政策在农信系统的贯彻执行，实现干部管理与公司治理双垂管，确保服务“三农”定位不偏离。
二是统一法人能理顺产权结构关系，有利于实现现代化银行经营管理，调和多级法人体制下的体制、机制矛盾，最大限度地维护系统的统一性和完整性，减少内耗，降低管理成本，提高员工干事创业的积极性，增强系统向心力和凝聚力。
三是有利于壮大资本实力，提高资金使用效率，增强支农与服务实体经济的能力；有利于进一步优化监管指标，能极大地解决小法人对接大市场的矛盾，创新开办县级小法人想做做不了、做不好的业务；有利于实现以城补乡、以丰补歉、以好带差均衡发展，调和普惠性和盈利性的矛盾，为贫困地区乡村振兴战略农村产业规模化、集约化、专业化发展提供强大的金融保障。
四是有利于提升系统整体抗风险能力，维护地方金融安全。通过完善公司治理，建立完善规范化、标准化、流程化的全面风险防控体系；通过整合全系统资源，形成合力，增强系统对风险的承载、应对、处置能力，最大限度地处置高风险机构问题，防范地方金融风险。