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来源 | 《中国发展观察》2018年第6期
作者 | 张海鹏 朱钢
随着我国经济增长进入新常态，农民工返乡的规模和速度都明显提高。如何实现大规模的返乡农民工顺利就业成为当地必须面对的问题，同时，外出务工积累了一定资金、经验和人脉的返乡农民工也可以为当地发展注入活力。 党中央、国务院对于农民工返乡创业也寄予厚望，出台了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》等一系列支持政策。
那么，返乡农民工创业的现状如何？这些创业具有哪些新特征？ 现有的返乡创业政策是否发挥了作用以及需要采取哪些政策支持或进行政策调整？都是非常值得回答的问题。本文通过田野调查，总结和归纳返乡农民工创业的现状、意愿以及存在的问题， 期望为完善农民工返乡创业政策提供决策依据。
本文对于返乡农民工创业进行了较为宽泛的界定。除了一般意义上的外出务工农民工返回户籍所在地县城（或乡镇）创办工商企业的活动以外，文章将外出务工农民工返回户籍所在地村庄创办工商企业，以及从事农业适度规模经营的活动都纳入创业的范围。研究数据来自2017年5月-9月对中部劳动力大省两个村的整村全户调查。具体调查方式为入户面对面的问卷访谈，共获得247个返乡农民工调查样本。
本文对于返乡农民工创业的考察包括两个部分。 一部分是已经创业的返乡农民工（这又包括两部分，即在外创业的返乡再创业和在外务工返乡后新创业）行为的考察，另一部分是有创业意愿的返乡农民工行为的考察。
一返乡农民工创业的现状和问题
1.返乡农民工创业并未形成主流，还是以就业为主。
在247位返乡农民工中， 已经创业的有42人，占返乡农民工总数的17%。其中，再创业返乡农民工占已经创业返乡农民工总数的23.53%，2012年以后这一比例为26.32%。
比较这两类返乡后创业农民工的特征可以发现： （ 1 ） 再创业返乡农民工的受教育程度高于新创业返乡农民工； （ 2 ） 再创业返乡农民工全部都从事过农业生产，而新创业返乡农民工的这一比例仅占七成； （ 3 ） 再创业返乡农民工拥有其他非农手艺的比重高于新创业返乡农民工；（ 4 ） 再创业返乡农民工对自身健康状况的评价低于新创业返乡农民工，这与再创业返乡农民工的平均年龄高于后者有关。
以上特征表明，除了健康状况以外，再创业返乡农民工的人力资本素质要高于新创业返乡农民工，较高的人力资本应该是他们在外出期间实现创业的重要因素。
2.返乡农民工创业体现出三个鲜明特征。
一是在外创业经历是返乡农民工创业的重要原因，主动返乡创业的比重很低。 返乡农民工选择创业的首要原因是“以前从事过”， 占21.43%；还有9.52%是因为“回来之前家里就有人干”，以上两者合计占30.95%，这样的经历显然降低了进入的门槛，对于返乡农民工创业有正向作用。“看到别人经营收益好”也是返乡农民工创业的重要动机，占21.43%，这也在一定程度上体现出农民工创业存在一定的盲目性。
但是，“受到政府的政策鼓励”主动返乡创业的仅占2.56%。2012年以后返乡的农民工创业动机更加集中，“以前从事过”（包括回来前家里有人干）， “看到别人经营收益好”所占比重进一步提升，合计占55%以上。
二是返乡农民工创业以劳动密集型传统产业为主 ，农业依然是创业的重要领域。 返乡农民工创业的产业和行业分布非常分散，创业的项目大部分属于劳动密集型传统产业，农业依然是创业的重要产业。 这反映了农民工返乡创业受到自身技能素质的制约，多数选择了技术含量较低、对教育程度要求相对不高的劳动密集型产业。
2012 年以后返乡农民工创业的产业结构有所不同。建筑、运输领域创业的比重明显提高，从7.30%提高到14.29%；与此同时，商店零售的比重则明显下降，大约降低10个百分点。特别需要指出的是，种植养殖在创业项目中的比重进一步提升，达到38.10%，农业适度规模经营在当前返乡农民工创业中占有非常重要的地位。
三是返乡农民工创业与外出务工职业的关联度较小。 农民工外出务工、经商的经历，特别是过去从事的职业以及专业技术的积累，都是返乡农民工创业的优势条件。但是从调查结果来看，只有23.81%的返乡农民工创业所从事的职业与其外出务工所从事的职业一致或相关，其中仅4.76%的返乡农民工创业和外出务工的职业完全一致，有19.05%的返乡农民工创业和外出务工的职业相关。有9.52%的返乡农民工是回归了外出前的职业。而66.67%的返乡农民工从事的是全新的职业。
2012年以后返乡的农民工创业所从事的职业与外出务工职业的关联度上升， 其中与外出务工职业相关的提高了接近10个百分点，完全是新职业的则下降了大约5个百分点。 由于返乡创业与外出务工、创业职业的关联度较低，因此，创业具有一定的风险。
3 . 对于返乡农民工创业的条件，资金、技术、劳动力等生产要素还有待加强，政府的政策支持覆盖面较小。
首先，返乡农民工创业的投资规模较小，而且以自我积累为主，正规金融的支持力度有限。 大部分返乡农民工创业初始投资的规模都不是很大，平均约为10 万元，63%的初始投资规模在5万元以下。这与返乡创业的行业集中于劳动密集型传统产业有关， 相对而言，农业适度规模经营活动的初始投资规模较大，初始投资10万、30万元的样本中，农业适度规模经营的占了2/3。2012 年以后返乡农民工创业的投资规模明显上升，平均规模接近18万元。初始投资规模在5 万元以下的约占33.33%，投资规模在20万元以上的达到35%左右，这与创业领域向种养业和运输业转移相关。
大约3/4的返乡农民工创业都有自我积累的资金，而且35%的返乡农民工完全依靠自我积累； 与此同时，还有约1/4的返乡农民工创业时没有任何自我积累，其中完全依靠家里资助、亲朋借贷和高利贷的分别占6.9%、13.79% 和3.45%。显然，完全通过高利贷进行初始投资风险是非常大的。通过银行或者信用社获得资金的返乡农民工数量很少，仅占10.26%，这表明正规金融机构在返乡农民工创业中发挥的作用有限。
但是，2012年以后返乡农民工创业初始投资的来源结构有所变化。其中从银行或信用社获得贷款的比重上升1 倍以上， 达到23.08%；同时，没有人通过高利贷获得贷款。正规金融对高利贷的替代作用有所显现。
其次，返乡农民工创业有相当大部分没有技术。 以前外出务工学习（2 6 . 3 2 %）和回来后新学（2 3 . 6 8 %）是返乡农民工创业的主要技术来源途径；另外，还有大约11%的技术来自家传的手艺。26.32%的返乡农民工创业没有技术。
再次，返乡农民工创业雇人的比重不高，以自雇创业为主。 调查发现，返乡农民工创业雇人的约为23.68%，其余均为自雇创业。另外，据返乡创业农民工普遍反映，当地不存在雇佣不到合适劳动力的问题。长期以来，农村年轻的、受过教育的劳动力多数外出务工，在家务农留守的多是老弱病残或妇女儿童，导致很多劳动力流出地劳动力短缺。但是，此次调查没有遇到这样的情形，93.33%的创业者认为比较容易雇到合适的劳动力。自雇创业比例高在很大程度上反映出返乡农民工创业能力上的缺陷以及创业资源的不足。
最后，多数返乡农民工创业没有享受到政策支持。 调查结果显示，84.62%的返乡农民工创业没有享受到政策支持。地方政府虽然制定有许多鼓励农民工返乡创业的扶持政策，但依然有很多人并未享受到政策支持， 原因是多方面的，既有政策设计上的一些缺陷（例如享受政府扶持基金的条件较为苛刻），也有政策宣传上的问题 。
在调查中，一些从事农业适度规模经营的创业者反映并不知道有什么优惠扶持政策；还有一些创业者受惯性思维的影响，例如，一些人即使知道有优惠政策，却不去争取，只是因为听说条件较高以及别人以往的经历（例如贷款难）。最重要的原因是，当地制定的支持农民工返乡创业的政策主要瞄准产业园和产业聚集区，导致大多数分散在创业（产业）园之外，规模较小的返乡农民工无法享受到政策支持。
4.已经创业的返乡农民工未来继续创业的意愿相对较高，但是大多数没有扩大经营规模和范围的计划。 已经创业的返乡农民工未来继续创业比例高达94.74%，并且有89.74%选择“长期从事目前的职业”。有56%的返乡创业农民工选择保持现状，有33%选择扩大经营规模；只有8%的人选择同时扩大经营规模和经营范围。
大多数返乡农民工没有扩大规模和经营范围的计划，一方面可能与其资金制约有关，另一方面也反映出返乡农民工的创业行为较为保守。 计划扩大规模和经营范围的返乡农民工当中， 大约80%的需要增加投资，而且需要通过贷款来完成。对于贷款的来源，返乡创业的农民工最期望的途径依次是信用社（31.25%）、商业银行（25%）、政府贷款项目和亲朋好友（均为12.5%），其他途径的占了18.75%。
对于他们期望的贷款期限，大多数人希望在2年以上。而对于可以接受的贷款条件，大约53.33%的人选择信用贷款；33.33%的人选择信用担保， 只有13.33%的人可以接受抵押或者质押。对于抵押或质押的标的，62.5%的人希望是房子；25%的人希望是土地经营权。
5.已经创业的返乡农民工现阶段面临的首要问题是资金不足。 大约有75.76%的已经创业返乡农民工这么认为，其中69.7%的已经创业返乡农民工认为资金不足是主要问题，另有6.06%的已经创业返乡农民工同时选择了资金和技术问题。总体来看，已经创业返乡农民工普遍没有把技术作为创业中的问题，这在一定程度上反映出返乡农民工的创业层级较低，技术需求还没有成为他们的现实选择。
事实上，为了推动返乡农民工创业，当地专门出台了支持农民工返乡创业的政策文件，其中明确提出加大创业担保贷款支持力度。而资金不足成为农民工返乡创业的首要问题， 说明政府的金融支持力度还有待进一步加强，除了增加贷款额度，还要进一步降低申请门槛，提高服务质量，真正使政府的金融支持政策在返乡农民工创业中发挥作用。
例如，当地用于返乡农民工创业有大众创业扶持资金政策（财政贴息小额担保贷款，不超过10万元），申请条件较为严格。一是需要财政全额单位公职人员担保，且担保人没有担保过贷款；二是申请人及其家人没有担保贷款记录，即使贷款已经偿还也不能申请。在如此严苛的申请条件下，造成的结果是一方面返乡农民工很难获得资金支持，另一方面扶持基金难以充分发挥作用。
二未创业返乡农民工的创业意愿及存在问题
1 . 未创业农民工中约1 / 4 有创业意愿。 在247位返乡农民工中， 有202人未创业， 这部分人中有创业意愿的为52人，占未创业返乡农民工总数的25.74%。2012年以后返乡的143位农民工中有创业意愿的38人，占未创业返乡农民工总数的26.57%，略高于2012年以前未创业返乡农民工的创业意愿。
2.有创业意愿的返乡农民工计划创业的领域集中在传统第三产业。 有创业意愿的返乡农民工当中，大约有46.15%的人已经有规划好的创业项目。这些创业项目主要处于传统产业领域，但与已经创业的项目有所不同。其中大约25% 计划开展商品零售活动，20.83% 的人计划从事餐饮业，这是最大的两类产业。有16.67%的人计划从事养殖业，但无人选择从事种植业。调查结果显示，有创业意愿返乡农民工计划创业的形式倾向于选择家庭经营，这一比例占71.4%。有22.4%的人选择合伙经营这一模式；而选择注册企业方式的只有6.1%。
3 . 有创业意愿的返乡农民工创业面临的主要问题依然指向资金。 有创业意愿返乡农民工认为创业面临的首要问题是资金短缺， 占89.80%。认为缺技术和缺好创业项目的比重也较高，分别为30.61%和24.49%。与其面临的问题相对应，有创业意愿返乡农民工创业需求最高的政策是“ 放宽贷款条件， 提供金融支持”，这一比重达到72.92%。其次是对技能培训和市场信息的需求，而对于税收减免和用地限制放松的需求较低。
三主要结论及政策建议
针对当前返乡农民工创业的现状和问题， 提出如下政策建议。
首先，拓宽融资渠道，为农民工返乡创业提供金融支持。 一是农村金融服务机构要加大对农民工返乡创业的信贷支持力度， 要明确将“取之于农”的存款按照一定投放比例“用之于农”。鼓励金融创新，进一步扩大新型农村金融机构试点，探索引导民间融资，地方政府根据各地的具体实际情况，改进返乡农民工创业公共财政基金的运行方式，对不同行业的创业者和不同发展阶段的创业活动给予有针对性的财政与信贷支持。
二是推行返乡创业贷款贴息制度，重点对返乡农民工创业的贷款给予贴息，对返乡农民工从事的农业适度规模经营或者农业产业化活动，适当降低贴息审批条件， 优先给予贴息。对返乡农民工在贫困地区进行的创业活动，符合扶贫贷款贴息条件的，优先给予扶贫项目贷款贴息。
三是拓展农村信用卡业务，解决返乡农民工创业短期资金周转需求。四是在城市建立农民工信用体系，将农民工在城市就业生活的微观行为转化成可计量的信用程度，为返乡农民工创业贷款申请和发放提供可靠的依据，进而降低门槛提并提高授信额度。
其次，开展“量身定做”式的培训，提高返乡农民工的创业技能和创业水平。 返乡创业以劳动密集型传统产业为主，而且存在很大的盲目性，反映了返乡农民工自身技能素质较低，同时大部分返乡农民工不具备创业所需的人力资本。这就要求政府部门需要针对有创业意愿的返乡农民工进行“量身定做”式的培训。
在培训内容上， 可根据市场需求、返乡农民工的资源特征等开展培训，重点培养其创业机会识别能力、风险抵御能力和经营能力；在培训方式上，可以采取集中培训和专业培训相结合的方式，组织由经贸、商业、金融等方面的专家及创业成功的典型对返乡农民工创业过程中遇到难题的提供实际的指导。
再次，以产业集聚带动返乡农民工创业。 2015年国家发改委等十部门印发的《关于结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点工作的通知》中提出： “依托现有各类开发区及闲置厂房等存量资源，通过PPP等多种方式，整合发展返乡创业园区，聚集生产要素，完善配套设施，降低创业成本。落实完善鼓励创业的用地支持、税费、租金减免和资金补贴等扶持政策，适当放宽用电用水标准，吸引更多农民工等人员入园创业、集群创业”。
实地调查中发现，以产业园区、产业集聚区等形式，通过一定的政策支持，吸引再创业的确是一种值得探索的模式。各地可以结合自身情况，以产业园为依托对传统产业进行升级，吸引外出农民工返乡创业；或者通过产业园建设，制定各种优惠政策， 吸引在外成功创业的农民工返乡投资再创业等方式带动返乡农民工创业。以产业集聚带动返乡农民工创业有利于提高基础设施的利用效率，同时也有利于提高返乡创业政策的覆盖面。
最后，以三产融合发展推动返乡农民工创业。 发展适度农业规模经营在返乡农民工创业中占有较大比重，而且由于其用工量较大，还有利于解决返乡农民工的就业问题。各地应该继续完善相关政策， 继续发挥农业适度规模经营在返乡农民工创业中的作用， 同时需要注重发展农产品加工、休闲农业、乡村旅游、电商等新业态和新模式， 推动一二三产业融合发展，推动农业转型升级，提高返乡农民工创业的效率。
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