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2010年颁布实施的《非金融机构支付服务管理办法》（中国人民银行令〔2010〕第2号，以下简称“2号令”），规范了包括银行卡收单、互联网支付以及多用途预付卡在内的新兴支付领域，是我国支付行业的里程碑式文件，标志着我国非金融机构支付行业自此走上了准入许可、合规监管的发展道路。
但必须承认的一个现实是，近年来的支付行业并非风平浪静，特别是银行卡收单市场，秩序混乱，矛盾突出。2015年6月28日，中国人民银行下发《关于加强银行卡收单业务外包管理的通知》（银发〔2015〕199号），重点整治问题频发的收单外包领域。当然，收单行业的困局远远不止外包业务一个方面，整顿市场秩序任重而道远。
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“2号令”颁布之前的银行卡收单市场
2002年3月中国银联的成立，标志着我国自主银行卡联合组织的诞生。自此之后的近十年时间，是我国银行卡收单行业高速成长的黄金时期，呈现出以下几个特点。
商业银行对收单业务热情不高。在中国银联成立之前，部分商业银行已经通过与境外银行卡组织联通，局部开展了本外币收单业务。但由于不能实现全国性的联网通用，覆盖人群较少，影响有限。
2002年底，从事全国性银行卡收单专业化服务的银联商务有限公司成立。与此同时，在各地监管机构的支持下，出现了以省或地级市为单位的区域性收单机构，大力发展地区性收单业务。在此背景下，商业银行出于各种考虑，对收单业务热情不高，投入较小，甚至一度放弃人民币收单业务，出现了早期银行商户主动向银联商务或区域性收单机构批量迁移的现象。
收单行业存在地区垄断，刷卡手续费高。在此阶段的收单主体是非银行收单机构，主要包括区域性收单机构和银联商务等全国性收单机构。但除了在一些中心城市，银联商务并不直接参与区域性收单市场的竞争，区域性收单机构也不存在扩张至全国的企图，存在互相“礼让”的情形。这种实质性的地区垄断，直接导致刷卡手续费过高。以当时的一类行业餐饮珠宝类为例，部分地区的刷卡手续费一度高达2.5%—3%，引发了多起高费率行业集体拒卡事件。
银联制定规则，维护收单市场秩序整体可控。除《中国人民银行关于〈中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法〉的批复》（银复〔2003〕126号）中所规定的“721”基础计费分润规则之外，中国银联作为当时唯一的境内银行卡组织，制定的银联业务规则成为了事实上的银行卡收单行业通行规则。中国银联凭借其地位，推广了一整套与国际高度接轨的交易规则和运作流程，并通过建立差错服务平台、商户注册平台、风险监测预警平台等管理系统，较好地维护了银行卡收单市场的秩序。
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当前银行卡收单行业的困局
随着“2号令”的颁布实施，大部分区域性收单机构无法达到支付行业的准入门槛而退出历史舞台。截至2015年8月，中国人民银行共发放《支付业务许可证》270张；其中，具备银行卡收单资格的62张，包括全国性收单牌照43家，地区性收单牌照19家。而与此同时，各大商业银行也在日益激烈的市场竞争中逐渐发现了银行卡收单业务的价值所在，逐步恢复开展本外币收单业务。收单市场形成了收单银行和大型收单机构并存的格局，之前的区域垄断荡然无存，随之而来的问题也十分突出。
计费规则名存实亡。首当其冲的是沿用近十年的“721”计费分润规则。迫于市场无序竞争和降低流通费用的双重压力，这项制定于2003年的基础规则被废止。但是，经多方征求意见，几易其稿，被寄予厚望的《国家发展改革委关于优化和调整银行卡刷卡手续费的通知》（发改价格〔2013〕66号）实施以来，效果并不明显。事实上，新的计费分润规则只不过是2003年规则的简化版，制度设计原理没有根本变化。单纯以简化行业分类、降低收单费用的调整手段，造成了新一轮的收单银行补贴，收单机构套码，无法起到有效遏制违规、整顿市场行为的目的。
外包“二清”屡禁不止。银行卡收单是典型的“劳动密集型”行业，需要依靠大量的市场营销人员和运行维护人员支撑。部分收单银行和收单机构从人力成本的角度出发，愿意将POS机布放、维修等收单辅助业务由其他单位承揽，也就是通常所说的收单外包服务机构。但是，外包机构出于利益驱动，愿意承接更多的收单核心业务，迎合了部分收单机构以最低成本覆盖地级市以下的“收单盲区”的需要。由于外包机构没有收单资质，仅凭一纸外包协议根本无法对其制约，出现了以外包机构名义签订入网协议甚至代为从事资金清算的“二清”行为，发生了多起商户资金迟迟不能清算、被外包机构卷款潜逃的案件。
出现套现、切机等违法行为。由于收单市场的激烈竞争，部分收单机构对风险控制几乎放到了最低限度，大量布放本该严格控制的移动POS和低费率POS，实际上助长了信用卡套现的违法行为。部分地区一度还出现了“切机”行为。所谓切机，是在其他收单机构的POS机上重新安装本收单机构的POS程序，以达到抢占商户抢占市场的目的。这是一种事实上侵害原收单机构财产权的违法行为，严重破坏了原已脆弱的收单市场秩序。
线上收单侵入线下实体。银行卡收单是依托实体商户提供资金收付服务的传统支付业务；而互联网支付服务，则是依托网络商城而蓬勃兴起。所以，在收单业内更愿意称这种网络支付服务为“线上收单”。但随着手机APP的普及和扫码支付等技术的兴起，线上收单不可阻挡地侵入传统的实体收单领域。自此，收单市场迎来了更为强大的竞争对手，进一步加剧了行业困局。
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银行卡收单行业困局的原因解析
收单行业盈利模式走向绝境。盈利模式，是企业运行发展的基本框架，是企业寻求利润来源、设计运营架构的系统方法。收单行业本质上是单一利润来源的盈利模式，依靠政策红利（政府定价）来获得营业利润。一旦该盈利模式被打破，收单业务将面临无利可图的绝境。
对收单银行而言，收单业务并非核心利润点，更多的是用于提供金融服务，维系客户关系，收单成本完全可以通过其他利润来源覆盖。但对于收单机构而言，一旦无法获得足额的手续费分润，就会对其持续经营产生极其严重的负面影响。无论何种规模的收单机构都不得不发掘新的利润点，如承接收单银行的外包业务、出售POS机具。当然，这些新的利润点尚在合法的经营范围之内，不合法的甚至会出现侵占、挪用商户清算资金等行为。
监管规则存在竞争。监管竞争是导致收单市场秩序困局的重要原因。中国人民银行制定的《银行卡收单业务管理办法》实际上是“2号令”的配套细则，法律层级仅为规范性文件，其主要规范对象是收单机构。虽然其中也部分规范了收单银行的业务行为，但没有很强的约束力。收单银行主要按照《商业银行信用卡业务监督管理办法》（中国银行业监督管理委员会令2011年第2号）开展收单业务，接受银行业监督管理机构的监管。
这直接造成了同一行业的不同主体分别对应两部监管规则。虽然这两部规则在内容上并无明显冲突，但是，由于监管主体本身的差异，势必在银行卡收单市场中并行两套不同的监管标准，导致收单银行和收单机构实际上背负着不同的监管压力从事收单业务，平等竞争无从谈起。
支付创新速度超过想象。当支付宝还是淘宝商城的专门支付工具的时候，似乎没有人意识到支付宝会在支付行业乃至整个金融行业起到颠覆性的作用。无论是有人抨击支付宝的商业模式抄袭PayPal，还是小额支付的政策定位和金额限制，但都无法否认的是，支付宝成功带动了互联网支付行业的发展，敲开了互联网金融的大门。
互联网支付的创新速度远远超出了传统支付行业参与者和监管者的想象。当扫码支付的“野蛮人”站在门口时，收单机构，甚至收单银行，都只能寄希望于监管政策的紧急干预。但是在降低流通成本和“互联网+”的政策环境和舆论支持下，支付创新只会被继续肯定和鼓励。传统的收单行业已然无法承受市场份额的再次分割，行业重新洗牌已是必然趋势。
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破解行业困局的治理建议
对收单定价机制实施彻底改革。当前，银行卡收单业务的计费分润，采用罕见的“政府定价+政府指导价”的定价模式，仅有收单分润一块在正负10%的空间内浮动。但是，互联网支付机构线上收单却采用市场调节价，并通过灵活的定价机制轻而易举地抢占线下市场。
平心而论，采用“政府定价+政府指导价”的模式，仍然有保护线下收单市场的意图。但新的定价模式运行两年多以来，已基本背离了政策制定者的初衷。在简政放权的大背景下，无论是“借贷分离”还是“行业分类”的管制，都显得那么不合时宜。在市场经济下，对价格的管制只能限制在少数特定行业；市场化程度极高的支付行业，放开价格管制、采用市场化定价是必然趋势。
淘汰不合格的收单机构。经过近几年的市场竞争，已有部分经营不善的收单机构濒临破产，却将《支付业务许可证》当作其最后一道“免死金牌”，成为典型的“僵尸企业”，拖累整个行业的健康发展。
要破解收单行业困局，就必须尊重优胜劣汰的基本法则，不能纵容不合格的收单机构继续经营。对于无法持续经营或严重违法违规的收单机构，应当充分尊重市场经济的客观规律，依法依规实施退出。
监管机构也不能背负道义责任，不能因为获得支付牌照，就认为获得了信誉背书。就像前几年惨烈搏杀之后淘汰七成以上市场参与者的团购行业，收单市场同样只有经过大浪淘沙式的筛选和淘汰，才能开创全新的行业格局。
加快银行卡清算市场开放步伐。2015年7月，中国人民银行发布《银行卡机构清算管理办法（征求意见稿）》，是贯彻国务院关于开放银行卡清算市场准入决定的实质性举措。这意味着长期以来为人所诟病的银联一家独大的局面将被打破，无论是境外卡组织还是互联网支付机构，只要符合国家规定，均可以参与银行卡清算市场。
银行卡收单的核心要义在于联网通用和跨行清算。一个包容开放的银行卡清算市场，有助于建立起清算组织规则和行业自律相结合的新型收单行业管理格局，有助于人民币收单业务的国际化发展，是我国收单行业转型升级的历史机遇。
重塑监管目标，做好顶层设计。支付的本质是资金的收付；支付行业生存和发展的根基必然是资金的安全。只要在资金安全和法律法规的框架内，支付行业的创新和竞争就值得肯定。政府监管应当摒弃过去对微观经营行为的过度干预，重新确立以资金安全为核心的监管目标。
账户，是支付活动的起点和终点，除现金以外的任何资金都是以账户的形式而存在的。确保账户安全，就是确保资金安全。互联网金融时代的账户管理，已经不能拘泥于人民币银行结算账户的狭隘概念，也无需用“消费账户”、“综合账户”等名词刻意回避。账户形态多元化已是大势所趋，监管者亟需建立起一套涵盖各种金融业态的账户管理体系，打破银行对账户的垄断，将所有形态的本外币账户纳入统一监管，做好账户体系的顶层设计，牢牢守住资金安全的底线。
作者供职于中国人民银行常州市中心支行
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