收费权质押贷款的法律风险与防控-贷款通则

质押担保仅是银行控制贷款风险的措施之一，并非银行决定贷款与否的关键性因素。若借款人资信良好、信用等级高、第一还款来源充足可靠，收费权质押可作为补充性担保措施

质押作为权利质押担保制度的一种，不仅扩大了银行的信贷业务，保障了银行的信贷资产安全，而且也为基础建设项目的顺利实施提供了资金保障。目前，许多地方在基础设施建设方面的资金投入仅靠地方财政支持，缺口很大，但向商业银行贷款又缺乏有效的担保手段，难以找到合理的融资渠道。收费权质押可以在一定程度上缓解担保难的问题，因此，收费权质押贷款在银行贷款总量中的比重不断加大。收费权质押贷款对于债权人银行来说，实务中既有收益又有风险，风险主要来自于其特殊的、并无明文规定的收费权质押物的风险。

收费权质押贷款的缘起与风险简介

由于一些地区经济环境较差，银行难以找到可供支持的项目，有效需求严重不足。因此，银行现行信贷政策和经营意识更多倾向于支持政府投资项目、基础设施建设、水电气垄断行业、有特权自收自支事业单位、财政差额拨款事业单位等，侧重向区域重点中小学、医院和电视台等以公益为目的的事业单位倾斜，在资信等级评定、授信和项目评估及贷款投入上予以优先对待。如省级重点中学可直接认定为AA级或AAA级信用等级，对三级甲等医院可直接认定为AA级信用等级，对这些学校和医院可按不超过其净资产的70％发放以其事业性收费权利为质押的贷款。同时，重点中小学、医院和电视台等以公益为目的的事业单位渴求建设资金，财政一时难以全额拨款到位，自身又缺乏可供抵押的财产物资，只得以其事业性收费权利为质押品向银行贷款，这类质押贷款与担保法、《贷款通则》的规定相悖。据调查，目前有部分商业银行以公益事业单位未来的综合收费权为质押权办理质押贷款，但以事业单位的综合收费权作为质押的做法并不可取。早在2006年4月，吉林市城建学院在某银行办理的学校收费权质押贷款就被人民法院一审判决无效，此案例应该对商业银行有所警示。该类质押贷款实为银行与借款人一纸合作协议下的信用贷款，与普通信用贷款并无本质区别，随着时间推移其风险也渐显端倪。

收费权质押贷款的法律风险分析

随着金融创新力度加大，一些新的权利质押方式，诸如电费收费权质押、水费收费权质押甚至学校医院等公益性收费权质押等开始出现在信贷担保业务中，这类收费权质押因法律并无明确规定，其效力存在不确定性。法律法规明示可以质押的公路收费权、农网电费收益权和学生公寓收费权，其共同点是依附于特定不动产的收益权，因此有人认为这是我国法律创设并予以保护的准物权。而电费收费权、水费收费权等其他收费权是一项基于合同而产生的债权，也就是请求权。这项权利能否成为权利质押标的，关键在于其是否具有财产性、能否通过市场交易实现其价值，以及能否实现占有公示等。

也有观点认为，收费权质押标的的物是拟制财产，应当属于《中华人民共和国担保法》第七十五条第（四）项规定“依法可以质押的其他权利”，可以作为质押标的物。首先，收费权质押标的为请求相对人支付相应价款的权利，性质上是财产性权利；其次，收费权是一项基于合同而产生的债权，是合同之债，根据合同法第七十九条规定，当事人可以转让其债权，因而收费权具有可转让性；最后，合同法第八十条规定，债权转让经通知债务人后即对债务人发生转让的法律效力。据此，出质人经通知债务人后，质权人可以直接要求债务人向其履行债权，从而实际占有或控制该债权。换言之，收费权也具有可以由他人占有或控制的属性。此外，质权人还可以通过监控出质人的收费权专用账户，或参照《公证机构办理抵押登记办法》的规定到公证机构办理质押登记等方式，取得占有的公示效力。

但从审慎经营及防控风险的角度来说，商业银行在实务操作中对担保法及其相关规定应作谨慎理解，对于法律法规或规范性文件未明示可以质押的权利，在实践中应谨慎采用。一般情况下，商业银行不宜接受法律没有明示的权利出质，除非借款人第一还款来源可靠，该权利质押仅作为第二还款来源，是贷款债权的补充担保方式。有专家学者依照物权法规定认为，收费权应当属于物权法第二百二十八条规定的“应收账款”，可以设定质权。

收费权质押贷款的法律风险控制

银行是经营风险的服务企业，通过主动承担和经营风险使收益最大化。收费权质押虽然在法律上存在风险，可能会对贷款担保产生一定影响，但质押担保仅是银行控制贷款风险的措施之一，而并非银行决定贷款与否的关键性因素。若借款人资信良好、信用等级高、第一还款来源充足可靠，收费权质押可作为补充性担保措施。银行在接受收费权质押时，可以采取以下措施防范与控制风险：

出质人与借款人是同一主体且资信良好

一是出质人与借款人应当是同一主体（客户），出质人对出质的收费权利具有独自占有、使用、收益和处分权利，银行不应接受以第三人享有的收费权利出质为借款担保。二是借款人资信良好，在经济社会活动中没有重大不良信誉记录，没有违法违规行为处罚记录，信用等级达到规定要求，符合信用贷款授信条件，是贷款银行的优质客户。

准确评估收费权的财产价值并合理确定质押率

收费权的财产价值与提供商品或服务的数量、价格以及收费年限等因素密切相关，其市场价值通常参考评估机构作出的价值评估报告，由商业银行与出质人双方共同商定。商业银行应审查评估机构出具的评估报告，尤其要注意审查评估机构的评估资格、估价师的执业资格、评估方法与评估价值的客观合理性。在收费权质押中，被质押的是基于合同而产生的债权或者说是请求权，而并非财产本身，其财产权利的实现受诸多因素影响。因此，为了减少收费权不确定因素对债权实现的影响，收费权的质押率一般不宜过高，可依该收费权在贷款期内预期收入可用于还贷的资金和出质人的资信状况确定，最高不应超过70%。

办理出质审批和质押登记

出质的收费权利通常属于政府专营、控制或特许经营的权利，具有不同程度的垄断性。质押时，商业银行应要求出质人提供政府管理部门同意质押的批文，并向银行交付收费权利证书（如管理部门批准收费的文件等）。收费权质押合同签定后，应及时办理质押登记。有关规范性文件已明确质押登记机构的，必须到该指定机构办理；没有明确质押登记机构的，参照司法部《公证机构办理抵押登记办法》第十八条的规定，以应收账款、未来可得收益作为物权担保的，可由公证机构办理登记。为了取得对抗第三人的效力，办理公证登记是必须采取的措施。

应当注意，根据物权法第二百二十八条和《应收账款质押登记办法》的规定，因销售产生的债权、出租产生的债权、提供服务产生的债权、不动产收费权、提供贷款或其他信用产生的债权等应收账款的质押登记，由人民银行信贷征信机构办理。当银行办理此类贷款时，应及时前往征信机构办理应收账款质押登记。

周密拟订质押合同及相关协议

质押贷款相关的合同除应具备物权法、担保法、合同法要求的基本条款外，还应在质押合同中约定以下内容：一是约定借款人（出质人）在贷款银行开立收费专用账户，并规定收费收入全额归集存入收费专用账户、专款专用。二是约定借款人违约不能或不按时偿还贷款本息时，银行有权从借款人的收费专用账户、基本账户或其他账户中扣收资金用于实现债权。三是约定借款人违约不能或不按时偿还贷款本息时，银行有权向管理部门提出通过依法拍卖或者变卖方式处置收费权的要求，有权诉请人民法院通过拍卖或者变卖方式处置收费权，以转让收费权所得款项清偿担保的贷款本息，出质人应当配合做好收费权处分工作。四是在委托合同（代收费协议）中，约定有关借款人有义务督促其用户在贷款银行开立缴费账户的条款。此外，商业银行不应接受收费期限届满日早于贷款期限届满日的收费权质押。

要求出质人开立收费专用账户并对其账户实施监控

收费权的财产价值实行方式，既可以通过转让方式一次性实行，也可以通过行使收费权逐步实行。在正常情况下，收费权的出质人通常以收费收入逐步偿还银行贷款本息。收费权的财产价值随着时间流逝逐渐降低直至消失。因此，银行应督促借款人在贷款银行开立收费专用账户并及时将收费收入全额归集到专用账户。同时，加强对收费专用账户的监控，尤其要加强对收费收入归集和大额款项支付的监督。当借款人不愿按时或不能按时偿还贷款本息时，银行应及时从收费专用账户中扣收资金用于实现债权。

借款用于经批准的建设项目

收费权产生的前提是收费权利主体向收费对象提供了商品或服务。实务中，收费权利主体申请贷款是在其开发建设阶段，此时，收费权的出质人尚未具备提供商品或服务的能力，收费权还是一种将来不确定的债权。若建设项目不能按期建成或不能建成，收费权就无从谈起，质权实现存在风险隐患。因此，收费权质押贷款只能用于经过批准的建设项目，而不能用于与收费权无关的其他目的，贷款银行可对收费权质押贷款实施封闭式管理。