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产业扶贫是中国脱贫攻坚的重要手段之一。中国于1986年便确定了开发式扶贫方针。1994年, 国家《八七扶贫攻坚计划》提出要重点发展投资少、见效快、覆盖广、效益高、有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和相关的加工业、运销业等扶贫产业。1996年, 《中共中央国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》进一步提出以当地农产品为原料的加工业等产业为发展重点, 主要支持带动贫困户脱贫的龙头企业, 把贫困户脱贫致富与发展农业产业化结合起来。2011年, 《中国农村扶贫开发纲要 (2011—2020) 》强调充分发挥贫困地区生态环境和自然资源优势, 培植壮大特色支柱产业, 大力推进旅游扶贫等。2015年, 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求制定贫困地区特色产业发展规划, 实施贫困村“一村一品”产业推进行动、吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等。2016年5月, 农业部等九部门联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》强调重点从八个方面推进产业扶贫, 鼓励金融机构创新符合贫困地区特色产业发展特点的金融产品和服务方式, 鼓励保险机构和贫困地区开展特色产品保险和扶贫小额贷款保险等。2016年9月, 《农业部关于加大贫困地区项目资金倾斜支持力度促进特色产业精准扶贫的意见》 (农计发[2016]94号) 明确提出在农业生产基础设施、农业科技推广服务、现代农业产业体系、新型经营主体发展、农业防灾减灾等项目资金安排上加大向贫困地区倾斜支持力度, 为产业脱贫提供强有力的资金支持。
几十年来, 产业扶贫取得了显著的成效, 大批农村贫困家庭通过产业扶贫摆脱了贫困。但产业扶贫政策也面临着一些特殊的风险, 如果对这些风险缺乏足够的防范意识和管控措施, 就会导致事与愿违的严重后果。为了提高对产业扶贫项目风险的防范和应对能力, 我们收集126个产业扶贫失败的案例, 分析了其中所蕴含的项目风险、生产风险、市场风险和收益风险, 并从风险回避、损失控制、风险转移、风险保留四个方面提出了产业扶贫项目的风险管控措施。
一、产业扶贫的类型、特点和优势
产业扶贫是在尊重市场规律的前提下, 以产业发展为依托, 带动贫困户脱贫增收, 促使贫困个体或家庭有长期稳定的收益。目前, 中国产业扶贫项目主要集中于特色种养业、光伏产业、电商产业、乡村旅游产业等。这些产业项目各有特点, 在扶贫功能上也存在着不同的优势和局限性。
1.特色种植养殖业。特色种植养殖业, 即贫困地区结合本地独特的自然环境和土地资源, 在相关企业与合作社的引导下, 按照标准化、规模化的要求优化产品品质, 打造以地方特色为主的现代绿色农业。特色种植养殖业具有一些自身的特点:第一, 脆弱性。一方面, 种植养殖业对环境、水源等有基本要求, 未知的自然灾害和病虫灾害都可能造成产量的巨大损失;另一方面, 种植养殖业主要是满足人们基本的生存需求, 市场容易饱和, 初级农产品的价格波动比较大。第二, 技术性。贫困户需要掌握种养技术和防疫技术, 进行科学种植和喂养, 保证产品的成活率。第三, 目前, 特色种植养殖业以出售初级农产品为主, 市场要求其保持一定的新鲜程度, 一旦滞销, 储放时间过长, 品质下降, 必然会被市场淘汰。与旅游业、光伏产业相比, 该类产业虽然收益较低, 但生产周期较短, 可以在短期内收获成熟的产品, 进而通过市场转化为收益。
2.光伏产业。光伏产业能够充分利用和开发贫困区丰富的太阳能资源, 产生连续25年的稳定收益, 这些优点使其日益成为政府重视的扶贫项目。光伏产业的建设有一些特殊的要求:第一, 地域性。光伏产业对太阳光照有较高的要求, 在区域的推广上具有局限性。以广东省为例, 该省份诸多区域雨水多、地势低等, 不适合发展光伏产业。第二, 政策依赖性。作为一种新能源, 光伏产业仍不能完全摆脱对政府优惠政策和高额补贴的依赖。第三, 建设周期长。光伏产业运行周期一般在25年以上, 不仅要求土地使用权具有稳定性, 而且在发展过程中, 2—3年, 光伏蓄电池需要进行更换。
3.特色旅游业。乡村特色旅游业, 是农村生态旅游与体验式旅游相结合的现代休闲度假类旅游形式, 旅游者可以通过回归自然、欣赏自然、体验自然, 获得情感上的满足和身心的放松。该类产业的特点有以下几方面:第一, 发展旅游业的地区不仅要有丰富的生态、文化环境, 而且需要较完备的酒店、饭店、购物场所、交通等基础设施。所以, 乡村旅游业在发展前期, 需要多方面的投资, 创造良好的产业环境。第二, 乡村特色旅游不仅能够使游客观赏多样的自然风貌和感受传统习俗, 而且与农业相结合, 发展观光和体验式农业。第三, 乡村旅游具有很强的季节性, 夏、秋季节农业旅游相对火爆, 冬、春季节旅游处于淡季。
4.电商产业。随着网络化的普及, 越来越多的消费者选择网上购物, 通过各类电商APP购买农产品。电商产业有以下几个特点:第一, 技术性。电商扶贫要求利用互联网进行商业贸易活动的群体, 掌握基本的淘宝客服、网络推广、网络营销和后台管理等技术。第二, 跨越性。电子商务帮助贫困村建立与外界市场的连接, 打破了地域的限制, 减少了中间环节。第三, 包容性。电子商务对劳动力要求强度比较低。身有残疾的群体在掌握互联网技巧的情况下, 可以从事网上销售活动。
与其他扶贫方式相比, 产业扶贫有以下几个总体特点:第一, 区域性。地方政府必须结合本地区的自然环境和资源禀赋, 合理地进行规划和调整。第二, 持续的资金投入。产业扶贫在发展初期, 需要不断完善基础设施, 进行道路、大棚、酒店建设等。第三, 建设周期较长。第四, 贫困户被纳入生产过程中, 使其可以利用自身能力实现持续性的脱贫。
上述特点使得产业扶贫相对于其他扶贫方式呈现出一些特殊的优势。第一, 扶贫效果具有更强的可持续性。产业是经济发展的基础和载体。产业扶贫利用扶贫资金发展贫困地区具有特色的产业, 不仅能够促进地方经济发展和产业结构的转变, 而且能够创造多元的就业机会, 使贫困户能够获得稳定的收入来源。据世界旅游组织统计, 旅游产业每收入1元, 可带动相关产业增加4.3元收入。旅游扶贫现已覆盖2.3万个贫困村, 不仅能促进本行业的发展, 而且能够带动服务产业的发展, 如旅游产品、酒店行业等兴起。同时, 各地地方特色农产品向品牌化、高端化方向发展, 可进一步打开国内市场, 如洛川苹果、赣南脐橙、百色芒果、平泉食用菌、信阳毛尖等, 将特色资源转化为地方发展的持续动力。
第二, 能够激发内生动力。不同于其他扶贫模式, 产业扶贫主要是通过在贫困地区培育能够适应市场的产业, 将“输血式扶贫”转化为“造血式扶贫”。国家的再分配福利政策, 虽然能够保障贫困户的基本生活水平, 但不仅无法提升贫困户的消费层次, 而且容易使其产生路径依赖。产业扶贫对贫困户开展技术培训, 使贫困户根据自身实力和技能通过不同形式逐步融入生产过程。2017年, 我国国家级电商扶贫已经覆盖499个县, 开拓了多种模式, 如对贫困户个体、残疾人等帮扶对象作为培训重点, 让他们自己开办网店, 并提供后续服务;淘宝、京东等网商直接参与贫困地区的特色产品开发并组织贫困户在网上销售等。电商扶贫直接促进电商企业雇员、网店店主和服务人员就业, 间接带动为电商服务的物流配送、包装、设计等行业发展。据统计, 截至2017年年底, 全国农产品网络销售达到2436.6亿元, 同比增长53.3%, 全国农村网店达到985.6万家, 比2016年增加了169.3万家, 带动就业人数超过2800万人, 较2016年年底增加了800万人[1]。
二、产业扶贫可能面临的潜在风险
产业扶贫既具有独特的优势, 也会面临一些特殊的风险。近年来一些地区由于忽视或低估了产业扶贫的潜在风险而导致产业扶贫未能达到预期效果甚至失败。通过对所收集的126个产业扶贫失败案例的梳理和分析, 我们发现导致这些失败的主要风险因素可以根据产业扶贫过程区分为四类:项目风险、生产风险、市场风险、收益风险。其中每一类中又包含若干具体风险。表1对四类风险进行了归类, 并统计了各类风险在案例中出现的频数。
表1 产业风险的类别及其在案例中的呈现 单位:例
资料来源:根据收集的案例分类整理
(一) 项目风险
作为产业扶贫政策的制定者和执行者, 政府对产业扶贫项目的选择、支持和执行都负有重要责任。与此同时, 如果政府的行为缺乏科学性、连续性和廉洁性, 反而会使产业扶贫项目面临一系列风险。在我们搜集的产业扶贫失败的案例中, 政府行为不当导致产业扶贫项目失败的案例有37例, 约占29.37%。其中涉及的主要问题有三个方面, 即项目选择失当、政策支持中断、执行中的权力滥用。
1. 项目选择失当。项目的选择是否适合当地的情况, 是否有市场发展前景, 直接关系到扶贫的效果。如果项目选择时没有收集到足够的必要信息, 或对信息缺乏充分的分析, 就会导致判断失当。四川省巴中市通江县空山乡龙池村村干部动员村民种植红心猕猴桃, 但该地是猕猴桃溃疡病的高发区, 政府却没有提前采取预防措施, 最终猕猴桃溃疡病的爆发导致“致富果”变成“致贫果”[2]。某地县乡两级政府十多年来在对某贫困村进行产业发展规划时, 先后推进猕猴桃、柑橘、高山蔬菜、毛猪等不下7项产业, 但都出现了不同程度的亏损[3]。2014年至2015年, 西部某贫困县在两个乡镇3000多户贫困户中硬性推广绿壳蛋鸡养殖, 政府投入的几百万元养殖项目最终却以全面失败告终。
2. 政策支持中断。产业扶贫项目需要较长的培育周期, 需要稳定和连续的政策支持。如果由于政策变化而使产业扶贫项目失去必要的政策支持, 就会使项目的前期投入前功尽弃。例如, 2014年, 山西省蒲县鼓励农户养羊脱贫。2016年, 为了推行封山育林的生态保护政策, 当地提出“限羊令”, 使农户赔钱贱卖。农户不仅难以实现脱贫, 甚至无法偿还银行贷款[4]。再如, 河北省涞源县在2016年12月31日之前对全县域实行“封山禁牧”。村民七八百元甚至上千元一只买的羊, 只能四五百元贱卖, 近半年来村里从约6000只羊猛减至200多只。政府的“扶贫驴”或“扶贫羊”只能圈养, 增加了养殖成本[5]。同样, 光伏产业对政策高度依赖, 非连续的政策变动会给该产业的发展带来极大的不确定性。在光伏扶贫推动之初, 为促使企业尽快步入投资、产出进程, 国家制定了一系列的扶持和补贴政策。但随着光伏产业规模的不断扩大, 初始投资补贴被取消, 补贴金额下降, 范围缩小, 西部地区弃光限电, 这些都对处于建设周期的光伏产业产生严重的影响。
3. 执行中的权力滥用。产业扶贫涉及公共资源的投入, 如果监管出现漏洞, 在项目执行中可能会出现滥用职权谋取私利行为。一些干部弄虚作假, 冒领、骗取、截留、私分专项资金, 使得产业扶贫项目得不到应有的政策资金支持。例如, 2014年至2015年, 上思县扶贫办在实施扶贫产业开发肉牛养殖项目中, 以明显高于市场的价格购买幼牛并将差价15万元转嫁给农户。陕西省子洲县周家硷镇赵场村党支部书记王某、村委会主任侯某在整村推进产业化养羊扶贫项目中, 两人虚报养羊户18户, 套取补助资金9万元[6]。还有一些基层干部在利益的驱使下, 与企业进行非法交易, 利用不正当手段使不符合标准的企业进入扶贫领域, 影响扶贫项目的有效性和真实性。例如, 2015年, 安徽省颍上县政府在光伏扶贫项目招标中明确规定, 企业必须是太阳能光伏产业, 但最终中标的安徽祥悦电力安装公司却并不符合该规定[7]。再如, 山西省大同市天镇县声称已建成投资45万元的村级光伏扶贫电站项目, 实际却仍是一片荒地, 获扶贫补贴200多万元建设的多条屠宰生产线却被闲置[8]。2016年5月, 丰宁县在进行扶贫光伏电站项目招标过程中, 从条件公示到报名截止仅2天时间, 最终, 在有参与意向的企业中, 只有北京控股集团有限公司1家报名成功, 其他11家企业均被指“陪跑”[9]。
(二) 生产风险
产业扶贫项目的生产环节是由贫困户和帮扶企业一起来承担的。这一过程中的主要风险包括生产技能缺失、生产积极性不足和生产资金链断裂。在我们收集的案例中, 由这些风险导致的失败案例共有30例, 约占23.81%。
1. 生产技能缺失。生产过程需要相应的技能, 但如果贫困户缺乏产业所需的相关技能, 就无法应对生产中产生的各种技术问题, 导致生产过程的失败。在传统农业中, 贫困户的受教育水平通常较低, 主要依赖经验进行种养。但新品种的培育和饲养需要养殖户掌握基本的生产和病虫害防治技术, 否则会影响成活率, 出现农户付出较大心血但效果有限的现象。例如:2013—2014年, 信丰县、寻乌县多地脐橙黄龙病规模性爆发, 由于农户对病树处理不当, 致使黄龙病进一步扩散, 脐橙大面积绝收减收, 农民收入锐减[10]。再如, 河北李村的大棚产业扶贫, 由于缺乏技术, 在第一年种植蔬菜时晚了一个月, 致使蔬菜受到了冻害, 亏损200多万元[11]。山东省油坊村发展香菇产业, 某贫困户投入3万元与别人合租大棚, 但掌握不好种菇的技术, 不到一年就停止种植[12]。光伏产业、电商产业也有同样的技术要求。光伏产业分布范围广, 营运时间长, 一旦光伏板出现损坏或者电网接入出现故障, 修理和维护就成为较大难题。电商产业要求参与的贫困户掌握网店运营的一系列技术, 如网络宣传、后台管理等, 如果贫困户未掌握必要的技术手段和营销手段, 众多贫困村网店运营就很难获得成功。
2. 生产积极性不足。贫困户是产业扶贫项目的生产承担者, 如果他们对产业扶贫项目缺乏必要的热情和生产积极性, 生产过程就无法完成。例如, 西部某地发展了1.5万亩从北方引进的金银花, 按最初设想每亩至少产50公斤干花计算, 可年产750吨以上干花, 但当地实际干花产量不到5吨, 其中一个重要原因就是贫困户不对其进行管理, 最终当地绝大部分金银花被群众铲掉种植玉米。再如, 某地为一贫困村提供了120头母羊, 同时派技术员下乡, 提供饲养管理、专业防疫、母羊配种等技术服务。但120头“扶贫羊”被村民吃剩了不到60头[13]。贵州省印江县刀坝镇近几年打造了2000多亩的核桃产业示范带, 但全镇三万多人口中有一万多人在外打工, 平时很难对核桃树进行管护, 有些树苗已被虫子咬得千疮百孔。贵州省某地的一家贫困户只有两位留守老人, 政府发来两捆核桃树苗, 但树苗却在家里成了摆饰。某单位领导为其帮扶的3户贫困户每户送去2头猪崽, 但该贫困户家中并无适合饲养猪崽的空间, 导致贫困户将猪崽售卖[14]。2016年, 某贫困区引进一家种牛公司并牵线将贫困户贴息贷款入股种牛公司, 每年每户贫困户可以拿到4000元“分红”。2017年, 为让贫困户参与到扶贫产业中来, 在县委、县政府主导下, 4000元“分红”不再直接发放给贫困户, 而是向贫困户发放一头牛犊。但某贫困户由于去年直接领过4000元现金分红, 不想饲养牛犊而是想直接拿到现金, 于是到乡政府大闹。
3. 生产资金链断裂。产业扶贫项目在投入生产前期, 需要进行大量基础设施建设以及原料投入等, 一旦资金链断裂, 就会导致项目停滞, 前期的资金投入都成为无法收回的成本。特别是光伏产业、旅游产业等需要长期投入的项目, 由于资金来源渠道的局限性, 常常会面临资金链断裂风险, 导致后期项目难以持续。例如, 铜川市耀州区在2014年第十七届西洽会上引进产业项目, 最初由耀州区天宝路街办负责动员群众将土地流转给育铭置业公司具体实施。公司租地时对外宣称发展农业产业园区, 推动农村经济发展。两年之后, 投资方资金链断裂, 项目烂尾, 致使70余亩土地荒废, 群众土地租金2年多没有着落。再如, 2014年8月4日, 五台县豆村镇大南坡村万盛园养羊专业合作社与山西能源交通投资有限公司合作实施产业扶贫项目。在项目上马以后, 由于山西能源交通投资有限公司迟迟未按承诺在规定时间内注资, 导致资金链断裂, 使万盛园养羊专业合作社举债上千万元后, 无法继续经营。光伏产业作为资金密集型产业, 在宁夏、山西等地的推进过程中, 都出现过因为资金链断裂而导致项目停工的现象。
(三) 市场风险
产业扶贫项目的成功, 不仅依赖于政府和贫困户自身的努力, 还受制于市场的供求关系。在收集的产业扶贫案例中, 由于市场风险导致失败的产业扶贫项目共有38例, 约占30.16%。这类风险主要包括产品滞销、销售合同违约和无法借贷还贷。
1. 产品滞销。生产出的产品需要销售, 但如果生产规模超出了市场需求, 就会导致产品过剩而滞销。在旅游扶贫项目方面, 一些地区的旅游产品高度同质化, 无法吸引市场目光。在光伏扶贫项目方面, 西部不少地区光伏电站面临产能过剩、外输能力有限等问题, 弃光限电常态化。截至2016年年底, 新疆电网年度消纳新能源发电量286.6亿千瓦时, 同比增加48%。然而, 受国内电力需求疲软、外输能力有限等因素影响, 新疆弃光比高达32%。在光伏扶贫重点发展的喀什、和田、阿克苏等地, 2017年弃光比均超过33%[15]。在种植养殖业扶贫项目方面, 由于在短期内大规模推广种养某类产品, 导致价格低迷、销路受阻。在西部某地, 政府利用养兔业帮助贫困户脱贫, 高峰期兔子存栏接近40万只, 但市场行情急剧变化, 短短5年间, 产业规模已萎缩到不足7万只[16]。在太行山区, 某老人养了几十只“扶贫羊”, 买小羊羔时每只600元, 辛辛苦苦养一年之后, 出售价格为每只500元[17]。
2. 销售合同违约。为了保证产品销路, 贫困户往往会与企业签订销售合同。但一些企业开始时承诺以一定价位全部收购, 但到收购之际, 却会出现压价现象, 收购价远低于承诺价或市场价。例如, 湘中某县引进福建一农业公司, 引导当地村民种植高价值的竹荪, 合同标明收购价格为每公斤600元。当地村民纷纷放弃原有耕种模式改种竹荪。第一年试种不到50亩, 第二年迅速发展到2000多亩。但当第二年收购产品时, 公司却以合同年限为一年为由, 将竹荪收购价格压到每公斤不足100元, 近千户农民利益直接受损[18]。再如, 玛纳斯县屯河制酱厂与当地贫困户签订收购合同, 在农产品的市场价格低于合同价格时, 企业存在将农户种植的制酱番茄变相压价等有违契约精神的行为;在制酱番茄的市场价格高于合同价格时, 农户也存在将产品卖给出价较高者的现象[19], 给企业带来意外损失。这就造成了双方之间的不信任, 难以形成紧密的利益合作机制。
3. 无法偿还贷款。自身缺乏经济实力, 为了推进产业扶贫项目, 除专项扶贫资金外, 政府鼓励金融机构为贫困户提供小额贷款。但在贷款过程中, 存在金融机构不愿进入扶贫领域、资源配置错位、贷款年限与产业周期冲突等问题, 导致“需要的贫困户拿不到贷款, 拿到贷款的贫困户无法偿贷”。例如, 河南省信阳市潢川县11家商业银行, 只有3家参与“产业+金融”扶贫模式, 并且规定, 60岁以上的不能贷款[20];湖北省咸丰县尖山乡发展畜牧养殖业, 相关政策规定贷款在5万元以上的农户才能享受贴息贷款的优惠, 使收入有限的贫困户放弃贷款的想法[21]。另外, 各地小额贷款偿还年限有所区别, 但大多数地区规定3年之内需要还清贷款, 而许多产业从引进到收益, 需要5年以上甚至更长的周期, 即使产业成熟, 但由于市场波动, 收益情况也具有不确定性, 贫困户存在无法偿还贷款的风险。
(四) 收益风险
产业扶贫项目最终要使贫困户获得可持续的收益。但在现实中, 贫困户却面临着无法获得收益、失去国家补贴和收益不可持续的风险。在收集的产业扶贫案例中, 因这类风险导致失败的项目共有21例, 约占16.67%。
1. 无法获得应有收益。产业扶贫中经常采用“企业+贫困户”“大户+贫困户”的模式, 通过企业、大户带动和帮助贫困户, 合理利用专向扶贫资金和贷款发展产业, 获得稳定持续收益。然而在现实中, 经常出现企业、大户以扶贫为由获取资金经营产业, 最终产业赚钱、企业获益, 贫困户却赔钱;或是政府直接将扶贫资金注入企业, 一旦赔钱, 企业“跑路”退出扶贫领域, 贫困户不仅无法摆脱贫困, 还需要为企业行为买单。例如, 2016年3月, 左榨村向杨寨镇政府申请5万元产业扶贫资金, 将其拨付给某苗木基地, 但该基地并没有与左榨村及贫困户签订入股分红协议。一年之后, 该苗木基地基本荒废, 5万元扶贫资金打了水漂。河北省阜平县将贷款、补贴款拨付给久利农业发展有限公司 (以下简称久利公司) , 由久利公司统一建设食用菌大棚90多个, 而且产出的蘑菇均由久利公司收购。由于收购价格低, 种植户不仅很难实现盈利甚至背负巨额债务, 久利公司却借助产业扶贫政策实现了企业发展。马山县一个农业龙头公司以帮扶贫困户的名义在三年内共获得扶持资金350万元, 用于发展本公司的3000亩百香果基地, 农户对政府给予的3000元产业扶贫资金完全不知情, 都进入了公司账户。而公司承诺给土地流转农户每亩每年1000元的租金实际来自政府财政的扶持。流转土地后的农户到基地打工, 但工钱却被该公司长期拖欠[22]。陕西省凤县黄红光企业向政府申请到扶贫资金80万元, 按照规定, 其中的70%应分给马安山村的100位贫困户, 每人5600元, 这笔钱应用于购买两头母猪, 由黄红光企业代为养殖, 但贫困户对于这笔扶贫款的具体金额和使用方式却毫不知情, 3年内仅领取分红1800元。
2. 失去国家补贴。从收益来源看, 贫困户是否能够在产业扶贫项目中获得收益, 不仅取决于产业的市场前景, 而且还在相当程度上依赖政府的奖励或补贴。一旦失去这部分收益, 产业扶贫项目就无法获得盈利, 甚至可能亏损。目前, 中国光伏扶贫的收益高度依赖财政补贴, 补贴的滞后性会使光伏产业出现无法继续运转的情况。光伏项目可能在运营一到两年之后, 国家的财政补贴才能到位。例如, 湖北省2017年才结算2015年4月20日至2015年12月31日期间的补贴金额。如果国家取消相关的发电补贴, 光伏项目收回成本的难度便会大幅增加, 甚至面临停产的风险。除光伏产业外, 种植养殖业中一些产业的获益也主要靠政府补贴激励而非市场选择, 种养规模随政策变迁而变动。例如, 某贫困村在“整村脱贫”中, 规划500亩魔芋, 每亩一次性补助200元。当村里摘掉贫困帽后, 扶贫补助款取消, 魔芋种植面积剩下不到100亩。
3. 收益不可持续。产业扶贫的收益方式之一, 是政府将扶贫资金注入企业, 贫困户在规定年限内获得分红。该方式在短期内使贫困户能够享受到资金红利, 但没有真正将贫困户纳入生产过程中, 没有激发贫困户的内生动力, 不能从根本上解决贫困户的贫困问题。万营村以贫困户贷款入股的方式发展香菇产业, 利用40万元扶贫资金以贫困户入股方式注入浩东家庭农场发展栝楼产业, 油坊村以科技扶贫资金入股企业。贫困户与相应公司签订了扶贫合同:每年每户获得一定数额的固定分红, 分红期限为三年。但三年期满后, 这些贫困户是否能够继续获得稳定的收益, 却处于高度不确定状态。在实施产业扶贫过程中, 一旦发生上述风险事件, 不仅会给扶贫项目带来严重损失, 而且会产生一系列连带效应。第一, 它会导致政府信用受损。贫困户会将项目失败的责任归咎于政府, 使政府威信下降, 使未来推行新的政策措施面临更多信任障碍。第二, 它也会导致贫困户和帮扶企业趋于保守, 不敢再轻易参与风险较大的产业或种养新品种, 而是倾向于更加安全的传统产品。第三, 它会导致基层干部减少作为。为避免承担项目失败后被问责, 村级干部对乡镇政府的扶贫规划会采取“不作为”或消极执行的方式加以应付。
三、各类风险的管控方式
风险管控是采取各种措施和方法消灭或减少风险事件发生的各种可能性, 或者减少风险事件发生时造成的损失。风险管控有四种基本方法: (1) 风险回避; (2) 损失控制; (3) 风险转移; (4) 风险保留。管控产业扶贫项目的各项风险也可以考虑采取这四种方法。
(一) 产业扶贫项目的风险回避
风险回避, 即有意识地放弃风险行为, 完全避免特定的损失风险。在产业扶贫中, 重点需要回避的风险是项目选择失当, 它需要采取一系列相应的措施。首先, 需要加强对产业扶贫项目的风险识别和评估。可以通过SWOT分析, 明确选择和推进产业扶贫项目的机会、威胁、优势和劣势, 做出可行性报告。同时, 借助专家学者的力量, 对风险发生的可能性和严重程度进行评估, 做出风险等级评定报告。要建立多方参与机制, 对项目进行充分的论证。参加项目论证的人员不仅要有专业技术人员, 还要有政策制定者、政策执行者、项目承担者、项目参与者、项目受益者以及其他利益相关者, 广泛吸收和利用民智。在此基础上, 果断放弃那些风险等级过高、在当地缺乏可行性的产业扶贫项目。其次, 试点先行, 有限推广。在机遇和风险并存的情况下, 可以先对产业扶贫项目进行小范围试验, 如果试验不成功, 就要考虑放弃该项目。如果试验成功, 可以进行小范围推广。如果小范围推广成功, 再根据产业的特点和市场的容量进行适度推广。在产业扶贫项目的发展中, 要特别注意防止不顾产业发展条件的过急推进和过度推广。
(二) 产业扶贫项目的损失控制
损失控制, 即制定计划和采取措施降低损失的可能性或者减少实际损失。在产业扶贫项目中, 损失控制重点涉及的风险包括政策支持中断、项目执行中的权力滥用、生产技能缺失、生产积极性不足等。为减少这些风险可能导致的损失, 需要采取一系列损失控制措施。首先, 建立控制风险的预案。例如, 对政策支持中断的风险以及生产过程中资金中断的风险, 要建立相应的应对预案, 提前有所准备。其次, 建立风险预警机制, 对各类风险进行动态监控, 根据预警信号, 及时调整预防和应对行动的等级。再次, 采取措施减少或降低产生风险损失的可能性。具体来说, 它包括以下方面。
第一, 针对项目执行中的权力滥用风险, 要完善产业扶贫项目运行过程的监督机制, 特别是要动态监控产业扶贫项目中权力行使的关键环节, 从项目的重点人员、关键岗位、关键环节等入手, 排查可能存在的廉政风险, 分析风险点发生腐败的概率, 进行等级划分, 并有针对性地采取防控措施, 包括关键环节运行的透明化、公开化, 如及时公示企业招标程序和过程、资金分配和使用情况等, 设置投诉电话和举报点, 定期进行廉政风险防控专项检查。
第二, 针对生产技术缺失风险, 对贫困户有针对性地开展技术培训, 确保他们掌握核心的技术要领。要引进专业人才, 确保每个产业配备必要的技术人员。对产业发展进行定期巡视检查, 及时发现出现的问题。构建技术培训和交流平台, 与贫困户进行及时交流和沟通, 在贫困户遇到不能解决的问题时及时给予咨询和指导。
第三, 针对生产积极性不足, 要帮助贫困户增强脱贫的意愿和信心, 扶贫与“扶志”相结合。采取正向激励与负向惩戒相结合的策略, 一方面, 对行动积极者给予一定奖励;另一方面, 对缺乏努力脱贫意愿、缺乏勤奋精神、好吃懒做的少数人进行批评教育, 并在新增政策优惠方面对其采取一定的限制和惩戒措施。
第四, 针对生产资金链断裂风险, 应当采取一系列控制措施。在项目规划中, 要对项目进行成本评估, 分析项目建成需要的资金数量, 分析项目实施过程中某些材料的成本变动幅度, 确保投资规模与资金相匹配。在项目招标过程中, 需对承接扶贫长期项目企业的经营状况、负债情况等进行全面调查和评估, 保证资金来源的稳定性。在项目运行过程中, 要完善项目预算制度, 制定项目成本预控目标, 严格控制资金的收支平衡, 减少非必要的项目支出, 避免出现一次性大量资金的支出。要做出应对预案, 在资金出现紧张时, 保有预备性的资金来源。创新投融资机制, 吸纳社会资本和金融投入农村产业, 保证资金来源的多元化, 降低资金来源单一而导致现金流枯竭的风险。
第五, 针对无法获得应有收益的风险, 完善收益分配机制。要使参与产业扶贫项目的贫困户参与收益分配方案的制定, 并建立相应的保障机制, 确保分配方案的执行。
(三) 产业扶贫项目的风险转移
风险转移, 是指通过契约将让渡人的风险转移给受让人承担。在产业扶贫项目中, 风险转移主要涉及产品滞销、销售合同违约、无法偿还贷款等风险。首先, 针对产品滞销的风险, 应逐步建立和完善产品销售的期货市场, 一方面通过期货价格信号来指导生产规模, 另一方面也可以通过期货买卖来降低价格大幅波动的风险。其次, 产品销售合同是防范产品滞销和价格风险的转移机制。针对销售合同违约风险, 需要进一步建立销售合同的审查和履行监督机制。订立合同前, 应审查企业的主体资格、法律地位、商业信誉等, 保障企业的履约能力;宣传有关合同的法律知识, 使双方了解自身享有的权益和违约产生的消极后果。在签订合同时, 要制定明确的交易条款, 对不同情况下的收购价格进行具体的规定。比如, 市场前景良好时, 企业按照市场价进行收购;市场不景气时, 企业以保护价进行收购, 政府予以补贴。在双方达成共识后, 由法律人士对合同内容的合理性、合法性进行评估, 并进行修改, 保证合同内容的严谨和周全。在双方执行合同时, 政府应考察执行情况与合同规定的内容之间是否存在偏差。如果企业违约压价, 政府应帮助贫困户维权, 并建立黑名单制度, 限制违约企业进入扶贫领域;如贫困户出现违约, 除承担相应责任外, 政府可以制定没收贫困户高于合同价的盈利收益等制度。再次, 针对难以或无法偿还贷款的风险, 应建立和完善相应的产业保险机制。合理扩展保险的覆盖范围和保障程度, 通过保险理赔来抵御由于自然灾害、市场波动、政策变动等不可控制的原因导致的无法还贷的风险。政府还可以利用扶贫资金、财政收入等建立风险损失补偿基金, 减少金融机构的损失, 促使金融机构降低对贫困户的贷款门槛, 保障扶持对象真正成为政策受益者。
(四) 产业扶贫项目的风险保留
风险保留, 即风险承担, 准备资金支付可能发生的损失。在产业扶贫项目中, 风险保留涉及的主要风险包括失去国家补贴、收益不可持续等。首先, 政府财政补贴是支持性质的, 主要是扶持新兴产业逐步适应市场。所以, 政府根据评估产业的成熟程度逐步降低补贴力度是必要的, 不可能永久补贴下去。因此, 一方面, 在产业扶贫项目趋于成熟过程中, 企业和贫困户应当做好失去国家补贴的准备, 在成本开支预算时提前预留相应的补充资金。另一方面, 政府应当建立和完善补贴—收益评估机制, 考察政策补贴适度性、产业本身的盈亏状况等, 对补贴的程度、幅度、年限及扶持企业的标准进行合理的规定, 并提前告知相关企业和贫困户, 使其提早做好思想和财务准备。其次, 针对收益不可持续的风险, 一方面, 要教育贫困户充分意识到坐吃红利所获得的收益存在不可持续的风险, 将所得红利合理规划使用, 将其中一部分投入其他类型的产业扶贫项目, 分散单一投资的风险;另一方面, 政府在产业扶贫项目的开发中, 也要尽量采取多元化的策略, 使得贫困户的收益能够长短结合, 多元互补, 抵御收益不可持续的风险。总之, 产业扶贫是帮助贫困户持续摆脱贫困的有效方式, 但它同时也存在着一系列风险。存在风险并不是放弃的理由, 充分意识到风险的存在和类型, 采取相应的风险管控措施来化解风险的威胁, 会促使产业扶贫政策更加有效地发挥作用。
作者：南开大学周恩来政府管理学院常健、付丽媛；来源：学习论坛；农产品期货网转载本文仅为传播更多信息为目的，并不表示本网认可文中作者观点。若转载文章作者有认为本网有不妥之处，请致电本网010-51289506联系，本网将立即与您磋商并解决相关事宜。
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