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15日，国务院官网发布了首个国家级普惠金融发展规划，其中提到贫困人口等特殊群体是当前普惠金融重点服务对象。实际上，利用金融资源来解决农村地区的贫困问题，一直是一项重要扶贫措施，其中扶贫贴息贷款政策已经实行了三十多年。然而，历经多次改革，这项政策却始终无法消除贷款“难以到达目标穷人”的问题。国务院扶贫开发领导小组办公室副主任王国良在一次新闻发布会上曾坦承，“金融扶贫工作启动30年来做得不理想。贫困地区特别是贫困村、贫困农户中落实是始终存在的一个老大难的问题。”
对于新闻中提到的扶贫贷款“难以到达目标穷人”问题，我们不妨提供一些更精确的佐证。据财政部农业司扶贫处的统计数据显示，以2001年为例，全国扶贫信贷资金仅有7.25%能够到达农户。这些没有“到达目标穷人”钱去哪儿了？一部分被少数地方基层官员挪用。比如，2004年1月至10月，国家审计署在 592个国家级贫困县中查出了5.78亿元扶贫款“灰洞”--其中 4.28亿元被挪用于平衡预算 ，1.5亿元买了小轿车或弥补了行政经费。还有一部分，被有关系有资源的“强者”抢走了。2013年国家审计署对云南省昌宁县扶贫资金使用情况的审计发现，该县有多家企业骗取扶贫贷款贴息资金用于完全和扶贫无关的生产经营活动，其中一家公司以167个农户名义申请扶贫贴息到户贷款500万元，骗取财政贴息资金25.35万元。
依靠行政指令运作的扶贫贴息贷款“效果不理想”的原因很复杂，如前所述，既有“行政成本”和“权力寻租”的风险；又因为客观存在的利率“差价”，导致供给、需求失衡，出现信贷“黑市”，尤其是扶贫政策依附于行政权力分配的机制，容易在基层“走样”，让利率补贴所带来的好处被“有资源”的少数人争抢。尽管这种利率“差价”背后，是财政贴息（部分地方甚至是财政全额贴息）这一完全善意的政策初衷，但由此也造成了不小的寻租空间和逐利冲动。另外，粗放的扶贫贷款发放、管理模式，让这些钱即使“到达目标人群”后，也效率堪忧。如媒体曾披露过，一些贫困户并未将贴息贷款用到产业发展上，更有甚者直接将钱转存银行吃利息差价。
金融扶贫如何才能更有效率？这个问题恐怕没有现成的完美答案。但谈到金融扶贫，就不得不提到2006年诺贝尔和平奖得主尤努斯的“穷人银行”。在过去30多年间，尤努斯创立的格莱珉银行（即“穷人银行”）从最初微不足道的27美元，发展成为全球拥有2500多家分支机构的庞大金融集团。截至2014年4月，格莱珉银行累计发放了152亿美元贷款，贷款余额为11.26亿美元，贷款偿还率达97.28%，已帮助数以千万计的赤贫人群成功脱离贫困线。同样是以金融信贷为手段，同样是以扶贫为目标，尤努斯的“穷人银行”为什么能成功？显然有值得我们借鉴的地方。
其一，改变扶贫资源完全依靠行政权力分配的机制，通过社会化组织、市场化模式运作，设置合理的贷款利率，从根本上消除因政策性利率“差价”带来的寻租空间。以尤努斯的“穷人银行”为例，它不是一家慈善机构，而是一家自主运营、自负盈亏的金融企业。其全球各地分支机构的具体利率设置，都会略高于当地银行的利率。对不少穷人来说，因为没有信用基础和财产担保，限制他们获得需求资金的往往不是贷款的利率成本，而是获得可靠贷款的正规渠道。
其二，扶贫贷款不同于福利救济，作为一种金融手段，应该只提供给真正有需求的人。“5人小组”和“中心会议”是格莱珉银行最经典的模式。每个借款人，必须与其他人组成一个“5人小组”才能向银行申请贷款，而6到8个小组又会组成一个中心，进行每周一次的聚会，就是“中心会议”。“5人小组”必须参加格莱珉银行至少7天的培训，并单独参加面试，全部通过后，才能获得贷款。如果有一个人不能通过面试，整个小组都无法获得贷款。用尤努斯的话说，为了有效保持“穷人银行”目标群体的精准性，“只有真正有贷款需求，具备吃苦耐劳精神且抱有严肃态度的人，才能最终申请到贷款。小组形式与考试的压力，有助于确保那些真正需要贷款的人获取贷款，而不太需要的人会认为麻烦不值得去做。”
其三，通过各种手段，确保扶贫贷款的使用效率实现最大化。一段时间以来，对于尤努斯“穷人银行”的最大质疑在于，赤贫的贷款者是否具有经济上的自生能力，即那些穷人借贷者通过贷款来投资的经济项目（比如制作竹凳、烘烤糕点、制作衣服等）是否真正能够实现盈利。这也是正是诸多扶贫项目与尤努斯模式的最大差别：传统的扶贫项目往往通过技能培训来提高低收入者的劳动技能，以此来帮助其增加收入，摆脱贫困；而尤努斯认为，所有人都与生俱来具有一种生存能力，因此重点不是在花费时间教给他们新的技能，而是最大限度利用他们现有的技能。“5人小组”的形式，让贷款人之间相互支持、信任和鼓励，同时也保持着竞争。这相当于把银行的监管任务转移到了小组，这种制度之下，没有人会轻易违约，因为违约代表着个人的道德受损，其实也是加上了一道熟人社会的道德保险杠。而格莱珉银行每周组织贷款人进行的“中心会议”，则主要为随时跟踪贷款使用情况，并向经营中遇到困难的贷款人及时提供其他帮助。
本报评论员 肖金